社保法妥協(xié)亮相

　　歷時(shí)三年，先后四審，《社會(huì)保險(xiǎn)法》終成正果。在2010年10月28日召開的十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上，該法被審議通過，將于2011年7月1日施行。

　　這是一部關(guān)乎民眾切身利益的法律，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種，共12章98條，相較于一審時(shí)的8章63條已經(jīng)有了翻天覆地的變化。

　　被業(yè)內(nèi)稱為“母法”的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，擁有較高的法律層次，其出臺(tái)將終結(jié)社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制性偏弱，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間的社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏銜接等諸多制度性難題。

　　在四審之前，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》(下稱草案)已經(jīng)定型，特別是第二、三次審議時(shí)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限規(guī)定、明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收等方面已進(jìn)行了大幅度修改。第四次上會(huì)審議時(shí)，僅在部分條款上進(jìn)行了微調(diào)。

　　不過，這也是一次“非完美”亮相，部分學(xué)者甚至對這部法律天生的不足與缺陷感到失望。

　　由于諸多外力因素，該法對此前爭議較大的問題，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體、新農(nóng)合管理體制等，采取了模糊處理或回避策略，多處授權(quán)性規(guī)定表明今后改革空間巨大，任務(wù)繁重。

　　參與該法審議的全國人大常委、全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員烏日圖認(rèn)為，草案里有太多的內(nèi)容要國務(wù)院另行規(guī)定，這大概就是這部法律目前最大的問題。

　　“我同意這部法這次審議通過，但有關(guān)內(nèi)容不能確定的就寫得原則一些，但不能給當(dāng)前和今后的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革形成障礙?！睘跞請D向《財(cái)經(jīng)》記者表示。

　　激辯“全國統(tǒng)籌”

　　全國人大常委會(huì)常委、中國人民大學(xué)中國社會(huì)保障研究中心主任鄭功成教授參與了該法的審議，并多次提出建議。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》通過以后，鄭功成對照法條發(fā)現(xiàn)，第六十四條第三款的表述有變化，原本在四審稿中“實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”消失了。

　　在草案四審時(shí)，鄭功成提出第六十四條第三款“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，宜刪去“實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”，因?yàn)槟繕?biāo)是全國統(tǒng)籌，但現(xiàn)在法定為省級(jí)統(tǒng)籌，必定為延緩全國統(tǒng)籌提供法律依據(jù)，這將極大地影響全國統(tǒng)籌步伐。

　　鄭的建議最終被采納，在此之前，他一直呼吁盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

　　鄭功成介紹說，目前中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是各個(gè)地區(qū)相互分割，一個(gè)城市到另一個(gè)城市，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全不同。這種地方統(tǒng)籌，不利于勞動(dòng)者的自由流動(dòng)，因?yàn)橐坏┝鲃?dòng)，保險(xiǎn)關(guān)系將無法轉(zhuǎn)移，造成勞動(dòng)者權(quán)益受損，或繳費(fèi)無法續(xù)接。

　　“全國統(tǒng)籌”四個(gè)字背后，實(shí)際上是發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)間利益的一次博弈。

　　對全國統(tǒng)籌持肯定意見的多是勞務(wù)輸出大省。由于外出勞動(dòng)者在省外打工，但養(yǎng)老卻回到老家，這就意味著繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)留存在發(fā)達(dá)地區(qū)，而勞務(wù)輸出大省卻要承擔(dān)這些勞動(dòng)者的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

　　這也就導(dǎo)致了一個(gè)奇特的現(xiàn)象，貧困地區(qū)養(yǎng)老費(fèi)率居高不下，以避免養(yǎng)老基金賬戶的虧空，而發(fā)達(dá)地區(qū)則可以維持相對較低的養(yǎng)老費(fèi)率。

　　此外，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份來說，接納那些原本在不發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)的人告老還鄉(xiāng)，無異于“開門揖盜”，因?yàn)閮烧叩膮⒈Ｋ较嗖钐h(yuǎn)，要補(bǔ)齊差額需要多支出不少“真金白銀”。疊加效應(yīng)之下，發(fā)達(dá)省份對全國統(tǒng)籌自然興趣闕如。

　　據(jù)悉，“全國統(tǒng)籌”最早出現(xiàn)在草案中是在二審稿中，按規(guī)定要逐步實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，待至四審后，刪掉了“省級(jí)統(tǒng)籌”，直接規(guī)定逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。

　　正是由于全國統(tǒng)籌時(shí)日尚遠(yuǎn)，草案中原本規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的打算也只能作罷。

　　目前，國內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取統(tǒng)籌基金和賬戶結(jié)合的模式，繳費(fèi)費(fèi)率一般是企業(yè)繳納20%，個(gè)人繳納8%。在草案征求意見之時(shí)，要求降低企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率的呼聲甚高，更有業(yè)內(nèi)人士向全國人大常委會(huì)反映，不降低費(fèi)率只會(huì)帶來惡果，一方面企業(yè)想方設(shè)法不繳納社保費(fèi)用，另一方面大幅度降低職工工資基數(shù)，減少繳費(fèi)額度。

　　人力資源和社會(huì)保障部(下稱人社部)副部長胡曉義也坦承，現(xiàn)在規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不低，保障的水平也確實(shí)不高，“這是因?yàn)檫@個(gè)制度現(xiàn)在承擔(dān)著過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒有繳費(fèi)，這樣一個(gè)沉重的歷史包袱。”

　　香港工業(yè)總會(huì)在四審時(shí)仍然向全國人大表達(dá)了他們的擔(dān)心——費(fèi)率過高可能會(huì)造成企業(yè)和職工繳費(fèi)的負(fù)擔(dān)過重。他們估計(jì)企業(yè)每個(gè)月要繳納的社保費(fèi)達(dá)到職工工資的20%－35%。此費(fèi)率和日本的36%，以及北歐瑞典等發(fā)達(dá)國家較為接近，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他亞洲地區(qū)的費(fèi)率。

　　而中國身為發(fā)展中國家，其人均GDP僅為日本的1/14，瑞典的1/20。香港工業(yè)總會(huì)認(rèn)為，過高的社保費(fèi)會(huì)降低中國的整體競爭力，因此希望權(quán)力部門在最終決定費(fèi)率時(shí)要考慮符合中國的國情。

　　但這一問題最終并未在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中得到解決。由于各地經(jīng)濟(jì)水平差異較大，繳費(fèi)比例、養(yǎng)老制度也各有千秋，統(tǒng)一費(fèi)率難以推廣。目前國外社會(huì)保險(xiǎn)立法時(shí)，均提出了統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，而要實(shí)現(xiàn)這一步，前提條件是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

　　胡曉義告訴《財(cái)經(jīng)》記者，很早之前人社部就開始為此事做準(zhǔn)備，他表示首先要實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。到去年底，全國所有的省級(jí)行政區(qū)都制定了省級(jí)統(tǒng)籌的制度，經(jīng)過人社部評估，全國已經(jīng)有25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，還有27個(gè)單位正在評估。

　　“在這個(gè)基礎(chǔ)上我們會(huì)研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案。”胡曉義說。

　　對于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的時(shí)間表，胡曉義表示，中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，因此全國統(tǒng)籌應(yīng)在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)。

　　艱難立法推進(jìn)

　　在養(yǎng)老險(xiǎn)種中，另一大進(jìn)步是對15年最低繳費(fèi)年限的突破。

　　按照此前的規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納必須滿15年，且達(dá)到退休年齡方可享受待遇，但也有一些地區(qū)要求必須連續(xù)繳滿15年，不足15年或有間斷情況，參保人只能一次性領(lǐng)取待遇，即個(gè)人繳納的8%交給參保人。

　　這一“霸王條款”，讓很多參保人怨聲載道，在草案前兩次審議時(shí)全國人大和有關(guān)專家就提出要解決這一問題。

　　三審時(shí)，草案將繳費(fèi)門檻降低，規(guī)定可以累計(jì)繳費(fèi)，同時(shí)繳費(fèi)形式更為靈活。根據(jù)三審稿，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以繳費(fèi)至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，也可以領(lǐng)取一次性養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

　　此前有一種意見認(rèn)為，繳費(fèi)沒滿15年的，比如繳費(fèi)10年，就按10年發(fā)放養(yǎng)老金，但有關(guān)部門擔(dān)心破壞繳費(fèi)必須滿15年的制度。

　　烏日圖認(rèn)為，這個(gè)擔(dān)心是有道理的，因?yàn)閲乙?guī)定必須繳費(fèi)夠15年才能按月領(lǐng)取，金額是從根據(jù)基金的支付能力測算出來的。不過從個(gè)人的角度上來說，應(yīng)該是繳了多少錢領(lǐng)取多少錢就可以了，并沒有要求繳費(fèi)10年按照繳費(fèi)15年的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金。

　　這一突破被延續(xù)下來，在此后四審時(shí)，只是在領(lǐng)取方式上進(jìn)行了微調(diào)。部分人大常委、代表認(rèn)為一次性領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇難以起到保障作用，建議仍按月領(lǐng)取，哪怕每月少領(lǐng)點(diǎn)。

　　之后，第十六條第二款的表述修改為“也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”。

　　在社會(huì)保險(xiǎn)中，養(yǎng)老和醫(yī)療是兩大險(xiǎn)種，占據(jù)重要位置。和養(yǎng)老不同，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)上，各界分歧相對較小。由于各方面對醫(yī)療保險(xiǎn)的異地結(jié)算問題提出了一些意見，四審時(shí)，專門添加一段要求有關(guān)部門盡快解決這個(gè)問題，包括在職、退休人員看病異地結(jié)算、醫(yī)療保險(xiǎn)異地結(jié)算的問題。

　　不過，對于關(guān)注度較高的新農(nóng)合管理體制問題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行了回避。

　　目前，除了四川成都、天津等部分省市外，由衛(wèi)生部門管理的新農(nóng)合和勞動(dòng)保障部門管理的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保大多并行運(yùn)行，兩套經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、兩套人馬、兩套信息系統(tǒng)。

　　鄭功成認(rèn)為最糟糕的結(jié)果就是出現(xiàn)兩套經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，有百害而無一利。由于參保信息沒辦法準(zhǔn)確反映，導(dǎo)致出現(xiàn)大量重復(fù)參保，城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)合的重復(fù)參保估計(jì)要占總?cè)丝诘?0%，造成財(cái)政資金浪費(fèi)，這實(shí)際上也是對老百姓利益的損害。

　　兩個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)互不兼容，更像是典型的重復(fù)建設(shè)。據(jù)介紹，興建一個(gè)市的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)5000萬至6000萬元，僅此一項(xiàng)就是數(shù)以百億元的浪費(fèi)。更為嚴(yán)重的是損害了醫(yī)保制度本身，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不能在更大范圍內(nèi)分散，往往會(huì)造成醫(yī)保基金的財(cái)務(wù)危機(jī)。據(jù)此，鄭功成主張統(tǒng)一經(jīng)辦。

　　也有熟悉內(nèi)情人士介紹說，衛(wèi)生部和人社部在新農(nóng)合管理權(quán)歸屬問題上分歧較大，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對此只字未提是“智慧的策略”，因?yàn)橐坏┨岢?，反而?huì)延緩這部法律的通過。

　　據(jù)悉，急于出臺(tái)社保法另有背景。一方面是中國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展需要，另一方面是建立社會(huì)主義法律體系目標(biāo)的需要——按照中央和人大常委會(huì)的要求，到2010年要建立中國特色的社會(huì)主義法律體系，而《社會(huì)保險(xiǎn)法》在整個(gè)法律體系里占有重要位置，一旦缺失，等于給這個(gè)體系留下了一個(gè)巨大的漏洞。

　　此外，對于一些分歧較大的問題判斷上，決策層認(rèn)為一時(shí)難以解決，暫緩出臺(tái)并不會(huì)帶來問題解決，而且一些階段性、過渡性的措施很難用立法的形式把它固定下來，不如暫且略過先行立法，為今后的改革留下空間。

　　社會(huì)保險(xiǎn)立法耗時(shí)之長實(shí)屬罕見。早在1995年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部就開始起草這部法，直到2005年文件草擬才“初步告捷”，可謂十年磨一劍。據(jù)介紹，最初起草是按照險(xiǎn)種分別起草，但由于險(xiǎn)種大小不一，文件草擬并不順利。

　　2007年12月一審時(shí)，草案基本上屬于綱要式、框架式的立法，一共8章63條，集中規(guī)定險(xiǎn)種繳費(fèi)范圍和待遇。

　　2008年12月草案二審時(shí)，結(jié)構(gòu)被大幅調(diào)整，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種分別專章規(guī)定，把每個(gè)險(xiǎn)種現(xiàn)行有效的成熟做法納入社會(huì)保險(xiǎn)法草案，并明確了參保人員的權(quán)利義務(wù)。

　　待三審時(shí)，在增加完善養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限規(guī)定、增加新農(nóng)保險(xiǎn)規(guī)定、明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收、加強(qiáng)對社保基金監(jiān)管等內(nèi)容之后，草案完成定型。

　　三年時(shí)間內(nèi)四次審議，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)被認(rèn)為是“審慎的”，但中國社保制度的建立和完善，卻始終無法繞開那些擱置不談的矛盾，例如社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社保費(fèi)征收主體、社?；鸲ㄐ缘葐栴}。

　　難以繞行之障

　　清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏教授曾多次參與立法部門對《社會(huì)保險(xiǎn)法》征求意見。

　　據(jù)她介紹，由于有關(guān)行政部門的意見始終無法統(tǒng)一，使得《社會(huì)保險(xiǎn)法》對社保的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和社保資金的收繳部門僅做了原則規(guī)定，最終沒有明確規(guī)定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)。

　　她認(rèn)為本法沒有解決現(xiàn)在社會(huì)保障工作中多頭管理、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)狀，不利于未來《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施，社會(huì)保障工作的管理，以及社保體系的建設(shè)和完善。

　　以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)為例，目前全國一半是由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，一半是稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致兩部門記賬不清等諸多問題。對此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》最終選擇授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這表明中央在這個(gè)問題上還沒有下定決心。

　　“兩張皮”的出現(xiàn)有其歷史背景。上世紀(jì)90年代末期，企業(yè)效益普遍不佳，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)去征繳社保費(fèi)時(shí)，有些企業(yè)拖欠甚至拒繳社保費(fèi)，導(dǎo)致征繳力度下降。

　　有的地方出現(xiàn)了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)把拒繳的企業(yè)告到法院的情形，但由于當(dāng)時(shí)沒有法律依據(jù)，法院并不受理。盡管當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)保障部通過辦培訓(xùn)班的方式，試圖提高欠繳大戶的繳費(fèi)意識(shí)，但是效果不良。

　　此后，一些地方政府想出辦法，開始委托征收手段較多的稅務(wù)部門來征收，效果明顯，之后陸續(xù)出現(xiàn)了在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之外的征收主體——稅務(wù)部門。

　　這一做法得到了中央的默認(rèn)，1999年國家出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行規(guī)定時(shí)，把保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體選擇權(quán)交給了各個(gè)省政府，由省政府決定由誰來負(fù)責(zé)征收，這一做法延續(xù)至今。

　　原本期望社會(huì)保險(xiǎn)法通過立法解決，但由于部門分歧較大，最終選擇了回避，新法規(guī)定必須統(tǒng)一征收，但征收主體是誰，統(tǒng)一的時(shí)間表均未明確。在鄭功成看來，這并非技術(shù)問題，是人為造成的，部門之間意見沒有達(dá)成一致，“我個(gè)人是比較傾向由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一征收”，鄭功成說。

　　身為人社部分管副部長的胡曉義對此態(tài)度謹(jǐn)慎，“這次社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定統(tǒng)一征收，我認(rèn)為這是一個(gè)重大的決定?，F(xiàn)在法律做出這樣的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門會(huì)按照這部法律的規(guī)定繼續(xù)進(jìn)行這方面的探索?！?/FONT>