我國散裝水泥專項資金政策的由來、演變及改革思路

      全國散裝水泥工作同志矚目期盼的散裝水泥專項資金政策于2006年元月以財政部綜函[2006] 1 號文件予以發(fā)布，我國散裝水泥專項資金政策又得以延續(xù)。這是全面貫徹國發(fā)[2005]21號文件“落實發(fā)展散裝水泥政策措施，從使用環(huán)節(jié)入手，進一步加大散裝水泥的推廣力度”體現(xiàn)，是建設(shè)節(jié)約型社會的具體實踐，也是我國政府多年來重視散裝水泥發(fā)展中政策導向作用的延續(xù)。在我們對散裝水泥專項資金政策深入學習，認真貫徹的時候，需要將我國散裝水泥專項資金政策的歷史沿革，以及我國散裝水泥專項資金政策的由來、演變以及發(fā)展趨勢重新加以審視，認真進行研究，促使我們更加珍視散裝水泥專項資金政策來之不易，提高對散裝水泥專項資金政策執(zhí)行的積極性和主動性。

      一、散裝水泥專項資金政策的演變

      我國早在1957年由原建材部制訂，報請國務院批轉(zhuǎn)的“舊水泥紙袋回收辦法”，實行了紙袋押金制度。該辦法對彌補水泥紙袋不足，保證水泥生產(chǎn)需要，起到了積極作用。從1959年至1964年期間先后經(jīng)過四次修改和補充，但仍不完善。

      到了1965年國家分配水泥包裝需用的紙袋紙，僅能滿足原國家計劃的百分之六十八，增產(chǎn)計劃用紙尚未安排。為了貫徹執(zhí)行增產(chǎn)節(jié)約、勤儉建國的方針，充分利用國家資源，積極開展舊紙袋回收工作。國家出臺了《舊水泥紙袋回收辦法》，對紙袋押金收取和退還辦法做了新的規(guī)定。

      進入八十年代后，我國的水泥工業(yè)出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的大好局面，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水泥工業(yè)的興起，使水泥產(chǎn)量猛增，但是這些水泥生產(chǎn)企業(yè)只考慮水泥產(chǎn)量增加，而沒有同時建設(shè)與之配套散裝水泥發(fā)放設(shè)施，因而散裝水泥供應量遠遠趕不上水泥增長量。1983年白向銀等4位人大代表提案，要求國家加強對散裝水泥的領(lǐng)導。到了1985年國務院以國發(fā)[1985]27號文，發(fā)布了《國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥意見的通知》，確定了“限制袋裝，鼓勵散裝”的方針，并指出：（1）大力發(fā)展散裝水泥，是一項重大技術(shù)經(jīng)濟政策。（2）逾期紙袋押金50%作為發(fā)展散裝水泥專項資金。（3）水泥廠供應散裝水泥節(jié)約下來的包裝費，在一定時期內(nèi)可全部作為發(fā)展散裝水泥的資金。從此，在我國發(fā)展散裝水泥歷史上不僅出現(xiàn)了“散裝水泥專項資金”概念，而且也指出了初期散裝水泥專項資金是從“逾期紙袋押金50%”演變來的。

      國發(fā)[1985]27號文件發(fā)布之后，使我國發(fā)展散裝水泥工作納入到經(jīng)濟政策的調(diào)控和指導之下，從此各級散裝水泥辦公室和水泥企業(yè)結(jié)下不解之緣，“靠政策”向水泥企業(yè)征收散裝水泥專項資金和節(jié)包費，在當時計劃經(jīng)濟的條件下，各級散裝水泥辦公室通過熱情服務，和水泥企業(yè)形成魚水關(guān)系，給散裝水泥發(fā)展創(chuàng)造了條件，從1985~1994年全國累計完成散裝水泥2.67億噸，為前20年2.5倍，在散裝水泥專項資金的支持下，散裝水泥裝、運、卸、儲、用裝備大力發(fā)展，與之相適應配套企業(yè)蓬勃興起，新興的散裝水泥產(chǎn)業(yè)鏈開始形成。

      在執(zhí)行27號文件的過程中，由于缺乏強有力的征收手段，專項資金收取十分困難，加上專項資金在使用方面存在弊端。為了加強散裝水泥資金的管理，提高散裝水泥使用率，于1995年國內(nèi)貿(mào)易部和財政部聯(lián)合印發(fā)內(nèi)貿(mào)散聯(lián)字[1995]13號文件《全國散裝水泥專項資金管理辦法》，文件進一步明確了散裝水泥專項資金的來源、使用范圍以及管理辦法。

      針對散裝水泥專項資金在工作存在的問題，1996年財政部以財綜便字[1996]18號進一步明確了散裝水泥專項資金性質(zhì)，散裝水泥專項資金“是國家為了支持散裝水泥事業(yè)發(fā)展而設(shè)立的具有專門用途的資金，起性質(zhì)屬于政府性基金”，應加強管理，“實行專款專用，不得挪作他用”。

      1997年國務院以國函[1997]8號文批復了國內(nèi)貿(mào)易部等六部委提出的《關(guān)于進一步加快散裝水泥的意見》，明確提出了“散裝水泥專項資金納入預算內(nèi)管理”的要求。

      1998年，在國家治理向企業(yè)亂收費、亂罰款和各種攤派活動中，為了規(guī)范地方現(xiàn)行散裝水泥專項資金管理辦法，減輕企業(yè)負擔，經(jīng)國務院減輕企業(yè)負擔聯(lián)席會議批準，財政部以財綜字[1998]157號印發(fā)了《散裝水泥專項資金管理暫行辦法》，該辦法適應了我國從計劃經(jīng)濟過渡到市場經(jīng)濟的形勢，散裝水泥專項資金的征收從節(jié)包費、逾期紙袋押金的“以散養(yǎng)散”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙源B(yǎng)散”，規(guī)定從水泥生產(chǎn)企業(yè)每銷售一噸袋裝水泥，以及施工單位每使用一噸袋裝水泥，總和征收3-5元。執(zhí)行期限暫定2年。

      為了貫徹落實財政部[1998]157號文件，從1998年開始全國實施了散裝水泥政策配套工程，各省、區(qū)、市基本都制訂了157號文件的“實施細則”，圍繞157號文件已有27省、區(qū)、市出臺了發(fā)展散裝水泥政府令。

      為了進一步提高我國水泥散裝率，促進水泥生產(chǎn)、流通、使用方式的轉(zhuǎn)變，節(jié)約資源，保護環(huán)境。2000年，財政部以財綜[2000]8函批準將散裝水泥專項資金征收期限延長5年，即執(zhí)行到2005年12月31日。

      2002年，為了規(guī)范政府收入分配秩序，減輕社會負擔，國務院在清理整頓政府性基金中，全國取消277項基金的情況下，保留了散裝水泥專項資金，并且國家經(jīng)貿(mào)委和財政部重新修訂了《散裝水泥專項資金管理暫行辦法》，以財綜[2002]23號印發(fā)了《散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法》，進一步規(guī)范了散裝水泥專項資金征收和使用的管理。

      在國家高度重視和散裝水泥專項資金政策的支持下，我國散裝水泥實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，從1995~2005年累計完成17.8億噸，為前30年的4.77倍。可為國家節(jié)約包裝紙1968萬噸，折合優(yōu)質(zhì)木材5874萬立方米，減少水泥損失8900萬噸，減少粉塵排放747.6萬噸，實現(xiàn)綜合效益800億元。

      二、國家對散裝水泥在稅收政策上的政策支持

      1985年，國家為了貫徹“限制袋裝，鼓勵散裝”方針，支持散裝水泥的發(fā)展。國發(fā)[1985]27好文件中明確規(guī)定：“對袋裝水泥和散裝水泥實行差別稅率”。在當時產(chǎn)品稅率的基礎(chǔ)上，從1985年7月1日起，暫按袋裝水泥提高1%，散裝水泥降低2%執(zhí)行。

      國務院第82號令《中華人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》規(guī)定：“裝卸儲運散裝水泥的設(shè)施投資方向調(diào)節(jié)稅稅率為0%”。

      1988年國家實行增值稅，規(guī)定水泥增值稅率為16%。而財政部以財稅字[1988]108號文規(guī)定：散裝水泥減按14%的稅率征收增值稅。

      1993年，國家實行統(tǒng)一稅制，增值稅一律按17%繳納，沒有極特殊的情況，在稅率上不再有優(yōu)惠，在此情況下，該項優(yōu)惠政策自然被取消。

      但是國家對發(fā)展散裝水泥工作始終給予關(guān)注，到了2000年，由于商品混凝土生產(chǎn)企業(yè)其外購原材料難以取得增值稅專用發(fā)票，進項說抵扣不足，造成企業(yè)稅收負擔較高。國家稅務總局以國稅發(fā)[2000]37號文規(guī)定“對增值稅一般納稅人生產(chǎn)銷售的商品混凝土，自2000年1月1日起按照6%的增值稅率征收增值稅”。

      在1997年根據(jù)財政部財稅[1997]5號和75號文件精神，將散裝水泥專項資金列為免征營業(yè)稅和所得稅的范圍。

      三、國家有關(guān)支持發(fā)展散裝水泥經(jīng)濟政策

      1985年國務院以國發(fā)[1985]27號文件，發(fā)布《國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥意見的通知》。通知指出：發(fā)展散裝水泥優(yōu)越性很多，有很大的社會經(jīng)濟效益，是世界上工業(yè)發(fā)達國家所走的共同道路。確立了“限制袋裝，鼓勵散裝”總方針。制定了幾項具體的經(jīng)濟政策。確定了我國發(fā)展散裝水泥具體指標。該通知成為很長時間內(nèi)我國散裝水泥發(fā)展指導性文件。

      為了實行“限制袋裝，鼓勵散裝”總方針，國家制訂了一系列有利于散裝水泥發(fā)展經(jīng)濟政策。

      1994年，在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中明確指出要“提高水泥散裝率，發(fā)展商品混凝土”。

      建設(shè)部“九五”期間重點推廣應用十項技術(shù)“把商品混凝土和散裝水泥應用技術(shù)”放在首位。建設(shè)部又于1993年印發(fā)193號文《關(guān)于加快預拌混凝土發(fā)展的若干意見》，進一步提出了“九五”期間預拌混凝土發(fā)展目標和政策。

      隨著我國經(jīng)濟體制改革深化，發(fā)展散裝水泥工作外部環(huán)境發(fā)生巨大的變化。1997年，國務院即時下發(fā)了國函[1997]8號文件，印發(fā)了國務院對國內(nèi)貿(mào)易部等六部委《進一步加快發(fā)展散裝水泥的意見的批復》。文件明確指出：“各級散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政管理部門，對本地區(qū)散裝水泥發(fā)展負有行政管理責任”。

      1999年，國家經(jīng)貿(mào)委以國經(jīng)貿(mào)內(nèi)貿(mào)[1999]185號文件，《關(guān)于全面貫徹落實<國務院對進一步加快發(fā)展散裝水泥意見的批復>的通知》中要求，把貫徹落實國務院[1997]8號函當作一項事關(guān)散裝水泥發(fā)展的大事抓緊抓好。

      為了促進我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，國家經(jīng)貿(mào)委、國家稅務總局[2002]23號公告《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（第二批）中，將我們行業(yè)的散裝水泥和預拌混凝土設(shè)備列入清潔生產(chǎn)設(shè)備，享受有關(guān)減免所得稅和鼓勵政策。

      2003年，商務部、公安部、建設(shè)部、交通部聯(lián)合以商改發(fā)[2003]341號文件，發(fā)布《關(guān)于限期禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場現(xiàn)場攪拌混凝土的通知》。文件規(guī)定全國124個城市2003年12月31日止禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場現(xiàn)場攪拌混凝土。

      2004年，商務部、建設(shè)部等六部局發(fā)布{2004}第5號部長令《散裝水泥管理辦法》，總結(jié)了散裝水泥管理各方面的經(jīng)驗，規(guī)范了散裝水泥管理，成為系統(tǒng)性部門散裝水泥管理規(guī)章，具有強有力指導性文件。

      四、散裝水泥專項資金的改革思路

      財政部、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于《散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法》（財綜[2002]23號）文件規(guī)定：散裝水泥專項資金征收到2005年12月31日，雖然財綜函[2006]1號通知，將執(zhí)行期限延續(xù)至2006年底。

      在市場經(jīng)濟成為資源配置決定因素的情況下，從我國散裝水泥發(fā)展實際出發(fā)，充分認識散裝水泥專項資金政策在我們散裝水泥發(fā)展中的重要作用，提出適合我國國情散裝水泥專項資金政策。

      根據(jù)財政部財政科學研究所《中國散裝水泥發(fā)展財政政策研究》成果，在總結(jié)我國散裝水泥專項資金政策經(jīng)驗的前提下，充分考慮如何利用現(xiàn)有資源，按照公共財政發(fā)展要求，在促進散裝水泥發(fā)展的財政政策上，建立起長遠的機制，逐步使這方面的財政政策更為可持續(xù)、健康與穩(wěn)定。按照“基金改費”、“費改稅”的改革思路，建議財政部在現(xiàn)階段，把散裝水泥專項資金從政府性基金轉(zhuǎn)變成政府性收費，在條件成熟的時候，再把行政性收費轉(zhuǎn)變成稅收。