如何遏制“兩高”項(xiàng)目頂風(fēng)上馬？生態(tài)環(huán)境部詳解

9月6日，生態(tài)環(huán)境部公布第二輪第四批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察典型案例，指出一些地方存在煤量替代弄虛作假，違規(guī)建設(shè)“高耗能”“高排放”項(xiàng)目等問(wèn)題。此前，第二輪前三批中央生態(tài)環(huán)保督察反饋問(wèn)題中，一些地方也存在違法違規(guī)上馬“兩高”項(xiàng)目。

“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，不僅影響區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，還嚴(yán)重影響碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央深改委第二十一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)把“兩高”項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)口，推進(jìn)資源節(jié)約高效利用，培育綠色低碳新動(dòng)能。

為什么一些地區(qū)要頂風(fēng)上馬“兩高”項(xiàng)目？如何遏制和管控？如何整改？記者就此專(zhuān)訪(fǎng)了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)嚴(yán)剛。

堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念的重要舉措

記者：“高耗能”“高排放”主要有哪些項(xiàng)目，對(duì)生態(tài)環(huán)境會(huì)造成哪些危害？

嚴(yán)剛：“高耗能”“高排放”項(xiàng)目，也就是通常所說(shuō)的“兩高”項(xiàng)目，涉及行業(yè)多、覆蓋面廣。具體來(lái)講，“兩高”項(xiàng)目一般是指煤電、石化、化工、鋼鐵、有色冶煉、建材等行業(yè)的項(xiàng)目，這些行業(yè)均是污染物和二氧化碳排放的重點(diǎn)行業(yè)，據(jù)估算，占全國(guó)二氧化碳排放70%以上，主要大氣污染物排放50%左右。

當(dāng)前，一些“兩高”項(xiàng)目存在手續(xù)不全、產(chǎn)能替代“一女多嫁”、煤炭替代不實(shí)、審批要求落實(shí)不力、節(jié)能審查不到位等問(wèn)題。由于其高耗能、高排放的特征，“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，將導(dǎo)致資源能源過(guò)度消耗，帶來(lái)環(huán)境污染和碳排放問(wèn)題，對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和減污降碳造成巨大壓力。如果盲目上馬“兩高”項(xiàng)目得不到有效遏制，不僅會(huì)沖高我國(guó)碳排放水平、增加污染治理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)壓力，還存在顯著的高碳鎖定問(wèn)題，有可能形成“擱置資產(chǎn)”和投融資風(fēng)險(xiǎn)，加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的矛盾，嚴(yán)重影響美麗中國(guó)建設(shè)和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)愿景的實(shí)現(xiàn)。

記者：從優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度看，遏制“兩高”項(xiàng)目有何重要現(xiàn)實(shí)意義？

嚴(yán)剛：黨中央高度重視堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展工作。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，要堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)積極發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“不符合要求的高耗能、高排放項(xiàng)目要堅(jiān)決拿下來(lái)?！睆膬?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度看，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念的重要舉措，為新發(fā)展階段深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了重要抓手，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)帶來(lái)重要契機(jī)。

有利于促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。在遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)嚴(yán)控“兩高”項(xiàng)目增量、優(yōu)化存量，能夠從根本上解決地方產(chǎn)業(yè)層次整體偏低、結(jié)構(gòu)偏重、布局不合理、低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，倒逼淘汰落后產(chǎn)能，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化水平，推動(dòng)“兩高”行業(yè)向綠色、環(huán)保、低碳、循環(huán)方向發(fā)展。

為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出更多空間，為綠色低碳產(chǎn)品以及綠色環(huán)保裝備發(fā)展創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，有助于加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

從源頭上減少污染物和碳排放，推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效。遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，從產(chǎn)生源頭上切斷了“三廢”排放和碳排放來(lái)源，降低了環(huán)境污染末端治理和碳減排的壓力，打通了優(yōu)化前端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推動(dòng)減污降碳工作的關(guān)鍵堵點(diǎn)，有助于精準(zhǔn)高效推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

主觀(guān)認(rèn)識(shí)不足、控制行動(dòng)乏力、發(fā)展觀(guān)念尚未根本轉(zhuǎn)變是部分地區(qū)頂風(fēng)上馬“兩高”項(xiàng)目的主要原因

記者：生態(tài)環(huán)境部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人介紹，“十四五”之初，部分地區(qū)上馬高耗能、高排放項(xiàng)目抬頭。為什么一些地區(qū)要頂風(fēng)上馬“兩高”項(xiàng)目？

嚴(yán)剛：“十四五”時(shí)期是我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻堅(jiān)期，也是實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期。在國(guó)家堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目發(fā)展形勢(shì)下，部分地區(qū)仍頂風(fēng)上馬“兩高”項(xiàng)目。究其原因，可概括為三方面：

主觀(guān)認(rèn)識(shí)不足。部分地方和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重大意義以及以減污降碳為牛鼻子加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的理解不夠深刻、認(rèn)識(shí)不夠徹底，主觀(guān)上還沒(méi)有做好綠色低碳發(fā)展準(zhǔn)備。有些地方甚至把碳達(dá)峰當(dāng)成“碳沖鋒”“攀高峰”，認(rèn)為2030年前是提高化石能源使用的“窗口期”，沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)到地方高位碳達(dá)峰對(duì)碳中和帶來(lái)的壓力，形成了2030年碳達(dá)峰之前可以抓緊上一些高耗能、高排放項(xiàng)目，還可以繼續(xù)大幅提高化石能源使用量的思想誤區(qū)。

控制行動(dòng)乏力。一些地方對(duì)“兩高”項(xiàng)目審批管理權(quán)限層層下放、一放了之，存在事中事后監(jiān)管?chē)?yán)重不足現(xiàn)象。同時(shí)，國(guó)家碳達(dá)峰碳中和頂層設(shè)計(jì)方案尚未正式出臺(tái)，還沒(méi)有形成推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和清晰的時(shí)間表、路線(xiàn)圖、施工圖，也沒(méi)有建立有效的激勵(lì)約束以及考核機(jī)制，使得部分地區(qū)缺少明確要求，導(dǎo)致遏制“兩高”項(xiàng)目行動(dòng)乏力，出現(xiàn)政府監(jiān)管缺位現(xiàn)象。

發(fā)展觀(guān)念尚未根本轉(zhuǎn)變。有的地區(qū)片面追求GDP增長(zhǎng)、以GDP為引領(lǐng)的發(fā)展觀(guān)念未得到根本改變，尤其是當(dāng)前受經(jīng)濟(jì)下行壓力、新冠肺炎疫情等影響，在推進(jìn)綠色發(fā)展上出現(xiàn)了搖擺。在發(fā)展方式的選擇上，很容易受傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴(lài)的影響，慣性堅(jiān)持過(guò)去高投入、高消耗、以資源環(huán)境為代價(jià)的粗放型發(fā)展模式。

地方政府落實(shí)“兩高”項(xiàng)目防控措施不力、問(wèn)題突出的，實(shí)施區(qū)域限批，納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察

記者：如何從源頭管控“兩高”項(xiàng)目，管控的重點(diǎn)在哪里？

嚴(yán)剛：源頭防控是遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展的治本之策。5月31日生態(tài)環(huán)境部公布的《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，圍繞嚴(yán)把審批關(guān)、準(zhǔn)入關(guān)和監(jiān)管關(guān)，在宏觀(guān)、中觀(guān)和項(xiàng)目三個(gè)層面，明確了生態(tài)環(huán)境管理要求，引導(dǎo)“兩高”項(xiàng)目低碳綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體看：

在宏觀(guān)層面，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控約束，加快推進(jìn)“三線(xiàn)一單”(生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)成果在“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大項(xiàng)目選址中的應(yīng)用，充分發(fā)揮“三線(xiàn)一單”引領(lǐng)“兩高”項(xiàng)目合理布局、有序發(fā)展的作用。京津冀及周邊地區(qū)等“兩高”項(xiàng)目密集、環(huán)境空氣質(zhì)量改善任務(wù)艱巨的區(qū)域，要采取更加嚴(yán)格的措施嚴(yán)控“兩高”項(xiàng)目發(fā)展。

在中觀(guān)層面，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)效力，對(duì)涉“兩高”行業(yè)的綜合性規(guī)劃、工業(yè)和能源等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格審查。以“兩高”行業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，要增加碳排放情況及減排潛力分析，推動(dòng)園區(qū)綠色低碳發(fā)展。推動(dòng)煤電能源基地、現(xiàn)代煤化工示范區(qū)、石化產(chǎn)業(yè)基地等開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施并適時(shí)優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃。

在項(xiàng)目層面，要嚴(yán)格“兩高”項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批，提升清潔生產(chǎn)和污染防治水平，推進(jìn)減污降碳協(xié)同控制。嚴(yán)把新改擴(kuò)建“兩高”項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策，從嚴(yán)、從緊、從實(shí)控制“兩高”項(xiàng)目上馬。要嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、“兩高”項(xiàng)目產(chǎn)能替代、污染物削減替代、煤炭消費(fèi)削減替代等政策。提升“兩高”項(xiàng)目清潔生產(chǎn)和低碳發(fā)展要求，將碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，從產(chǎn)業(yè)源頭控制碳排放量，推進(jìn)從微觀(guān)層面強(qiáng)化減污降碳源頭管控和全過(guò)程管理。

記者：對(duì)于已建成的不符合要求的“兩高”項(xiàng)目應(yīng)如何整改？

嚴(yán)剛：對(duì)于已建成的不符合要求的“兩高”項(xiàng)目要堅(jiān)決整改，應(yīng)視具體情況進(jìn)行分類(lèi)處置、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。對(duì)不落實(shí)環(huán)評(píng)、能評(píng)等要求的“兩高”項(xiàng)目，應(yīng)責(zé)令立即整改。對(duì)造成重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞的，依法責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，或報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府責(zé)令關(guān)閉。審批及監(jiān)管部門(mén)工作人員不依法履職、把關(guān)不嚴(yán)的，依法予以處分；對(duì)于未嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)能置換、煤炭消費(fèi)減量替代、區(qū)域污染物削減替代等要求的“兩高”項(xiàng)目，強(qiáng)化責(zé)任追究，對(duì)建設(shè)單位及相關(guān)責(zé)任人納入行業(yè)黑名單并向社會(huì)曝光。地方政府落實(shí)“兩高”項(xiàng)目防控措施不力、問(wèn)題突出的，實(shí)施區(qū)域限批，納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。

構(gòu)建源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的制度和監(jiān)管體系，開(kāi)展“兩高”項(xiàng)目常態(tài)化監(jiān)管

記者：如何開(kāi)展常態(tài)化監(jiān)管，構(gòu)建有效的制度和監(jiān)管體系？

嚴(yán)剛：構(gòu)建源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的制度和監(jiān)管體系，開(kāi)展“兩高”項(xiàng)目常態(tài)化監(jiān)管，需要做好以下幾方面工作：

建立統(tǒng)一管理臺(tái)賬?！皟筛摺表?xiàng)目常態(tài)化監(jiān)管涉及發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)信息等多部門(mén)，可以在各部門(mén)管理動(dòng)態(tài)清單的基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立一套統(tǒng)一的管理臺(tái)賬，記錄項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)地點(diǎn)、所屬行業(yè)、建設(shè)狀態(tài)、節(jié)能審查、環(huán)評(píng)審批等基本信息，涉及產(chǎn)能置換的還應(yīng)記錄置換產(chǎn)能退出裝備、產(chǎn)能等信息。

強(qiáng)化監(jiān)督檢查。包括嚴(yán)格開(kāi)展節(jié)能審查，建立“兩高”項(xiàng)目環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)督檢查工作機(jī)制，強(qiáng)化以排污許可證為主要依據(jù)的執(zhí)法監(jiān)管，將“兩高”企業(yè)納入“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”日常執(zhí)法監(jiān)管等。

嚴(yán)格責(zé)任追究。要建立通報(bào)批評(píng)、用能預(yù)警、約談問(wèn)責(zé)等工作機(jī)制，對(duì)工作開(kāi)展不力、“兩高”項(xiàng)目準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)的地區(qū)，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅查處。將遏制“兩高”項(xiàng)目發(fā)展情況納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范疇，壓實(shí)地方政府落實(shí)遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展、能耗雙控和污染治理主體責(zé)任。

健全激勵(lì)政策。完善有利于綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、價(jià)格、金融、土地、政府采購(gòu)等政策，建立不同類(lèi)型的碳排放總量控制制度，推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行差別化電價(jià)政策，對(duì)能源消耗、污染物排放超過(guò)限額要求的“兩高”行業(yè)實(shí)行懲罰性電價(jià)政策。

將減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，大力推動(dòng)工業(yè)、電力、交通、建筑四大領(lǐng)域節(jié)能降碳

記者：在遏制“兩高”項(xiàng)目發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)如何開(kāi)展節(jié)能降碳等工作，確保如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)？

嚴(yán)剛：我國(guó)力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過(guò)深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策部署，為加快推動(dòng)我國(guó)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展提供了方向指引，也對(duì)節(jié)能降碳工作提出了新的要求。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，需要各地方、各領(lǐng)域、各行業(yè)的共同努力。要將減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核。去年開(kāi)始，我院會(huì)同14家行業(yè)協(xié)會(huì)和科研機(jī)構(gòu)對(duì)電力、鋼鐵、水泥、鋁冶煉、石化化工、煤化工等6個(gè)重點(diǎn)行業(yè)和交通、建筑兩大領(lǐng)域開(kāi)展碳排放建模、情景分析、達(dá)峰路徑研究，基于重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域提出全國(guó)碳排放達(dá)峰路線(xiàn)圖。根據(jù)研究成果，在遏制“兩高”項(xiàng)目發(fā)展的同時(shí)，還要以生產(chǎn)和生活方式全面綠色低碳轉(zhuǎn)型為方向引領(lǐng)，大力推動(dòng)工業(yè)、電力、交通、建筑四大領(lǐng)域節(jié)能降碳工作。

工業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)是我國(guó)能源消費(fèi)和二氧化碳排放的第一大領(lǐng)域，是影響全國(guó)整體碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵。要在嚴(yán)格控制“兩高”產(chǎn)能盲目增長(zhǎng)的同時(shí)，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源能源利用效率提升，加快工業(yè)生產(chǎn)方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，大力推進(jìn)工業(yè)節(jié)能降耗，構(gòu)建低碳循環(huán)工業(yè)體系。

電力是全國(guó)最大的碳排放行業(yè)，也是未來(lái)10年我國(guó)用能增量的主體。要大力推動(dòng)非化石能源發(fā)展，全面提速風(fēng)光電源布局，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

交通領(lǐng)域要大力提升新能源汽車(chē)發(fā)展速度，持續(xù)降低新生產(chǎn)燃油車(chē)碳排放強(qiáng)度；繼續(xù)推進(jìn)大宗貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快形成中長(zhǎng)距離運(yùn)輸以鐵路、水運(yùn)為主的格局；推進(jìn)綠色低碳出行，形成綠色低碳交通運(yùn)輸方式。

建筑領(lǐng)域需堅(jiān)持能效提升與用能結(jié)構(gòu)優(yōu)化并舉。通過(guò)合理控制建筑規(guī)模、大力推動(dòng)北方地區(qū)清潔取暖、提高新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、推廣超低能耗建筑、加大既有建筑節(jié)能改造力度、積極推動(dòng)建筑領(lǐng)域可再生能源應(yīng)用，多措并舉控制建筑領(lǐng)域碳排放。