官方解讀:《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》

國家發(fā)展改革委 · 2022-05-07 09:49 留言

近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》。記者圍繞社會關(guān)注問題,采訪了國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人。

一、推進(jìn)縣城建設(shè)的背景和意義是什么?

答:習(xí)近平總書記高度重視縣城建設(shè)工作,多次作出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。國家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出縣城建設(shè)的任務(wù)舉措。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》,全面系統(tǒng)提出縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實施方式。這些部署表明,推進(jìn)縣城建設(shè)對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,具有重要意義。

第一,縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分??h是我國歷史上最穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元,其建制具有深厚歷史淵源,在中華文明發(fā)展史中具有重要地位,郡縣治、天下安??h城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán),在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。2021年年底,我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中,1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%,縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進(jìn)縣城建設(shè),有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化,完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

第二,縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。我國到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段,今后一段時期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期??h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”,是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。推進(jìn)縣城建設(shè),既有利于適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求,又有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

第三,縣城建設(shè)是擴大內(nèi)需的重要引擎。實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、促進(jìn)形成強大國內(nèi)市場,是新形勢下推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?,F(xiàn)階段,縣城投資消費與城市的差距很大,人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級及以上城市城區(qū)的1/2左右,人均消費支出僅為地級及以上城市城區(qū)的2/3左右。推進(jìn)縣城建設(shè),有利于擴大當(dāng)期有效投資和居民消費,開拓新的巨大投資消費空間。

第四,縣城建設(shè)是人民美好生活的重要保障??h城建設(shè)發(fā)展關(guān)系縣城乃至全縣域的民生質(zhì)量。完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施,有利于培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位。健全市政公用設(shè)施,有利于夯實縣城運行基礎(chǔ)支撐。健全公共服務(wù)設(shè)施,有利于增進(jìn)縣城民生福祉。完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,有利于提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量。

二、不同類型縣城的發(fā)展方向是什么?

答:縣城數(shù)量大、類型多,發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律,順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢,立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位,統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要,合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。一是加快發(fā)展大城市周邊縣城,支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè),發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是積極培育專業(yè)功能縣城,支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長,發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城,支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施。三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城,為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城,為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展,促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中,加強民生保障和救助扶助。同時,縣城建設(shè)要嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

三、近年來圍繞縣城建設(shè)開展了哪些工作?

答:2020年以來,國家發(fā)展改革委會同各地區(qū)各部門,積極探索縣城建設(shè)工作實踐。一是印發(fā)縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策性文件,提出完善縣城垃圾污水收集處理設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、防洪排澇設(shè)施、商貿(mào)流通設(shè)施、老舊小區(qū)、停車場及充電樁、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施等建設(shè)任務(wù)。二是統(tǒng)籌利用中央預(yù)算內(nèi)投資、縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券、政策性信貸等各類資金,支持符合條件的縣城建設(shè)項目。三是指導(dǎo)各地區(qū)因地制宜制定縣城補短板強弱項方案,加強地方政府專項債券和地方財政等資金保障,并創(chuàng)新項目謀劃設(shè)計、鼓勵吸引社會資金參與,積極探索好經(jīng)驗好做法。

四、如何培育發(fā)展縣城的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?

答:產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基,有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施可供眾多企業(yè)共用共享,直接影響著要素是否流入和企業(yè)成本高低。不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全,升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本,沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。要推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效,夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),促進(jìn)居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收,帶動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是增強產(chǎn)業(yè)支撐能力,突出特色、錯位發(fā)展,重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè),統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是提升產(chǎn)業(yè)平臺功能,根據(jù)需要配置公共配套設(shè)施,引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。三是健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò),發(fā)展物流中心和專業(yè)市場,打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地。四是完善消費基礎(chǔ)設(shè)施,圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和居民消費升級需求,改善縣城消費環(huán)境。五是強化職業(yè)技能培訓(xùn),提高農(nóng)民工特別是困難農(nóng)民工的技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力。

五、如何優(yōu)化縣城的市政設(shè)施體系?

答:市政公用設(shè)施直接服務(wù)于縣城居民,是宜居縣城的重要硬件基礎(chǔ)。不少縣城的市政公用設(shè)施不完善,如管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足、老舊小區(qū)配套較差、停車場建設(shè)滯后、客運站設(shè)施落后等,降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進(jìn)縣城市政公用設(shè)施提檔升級,較好滿足居民居住和出行等生活需要。一是完善市政交通設(shè)施,優(yōu)化市政道路、停車系統(tǒng)、公路客運站、公共交通場站和公共充換電設(shè)施。二是暢通對外連接通道,提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平。三是健全防洪排澇設(shè)施,逐步消除嚴(yán)重易澇積水區(qū)段。四是增強防災(zāi)減災(zāi)能力,健全災(zāi)害監(jiān)測體系。五是加強老化管網(wǎng)改造,更新老化燃?xì)?、供水、供熱管道。六是推動老舊小區(qū)改造,改善居民基本居住條件。七是推進(jìn)數(shù)字化改造,推行縣城運行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、公共服務(wù)一網(wǎng)通享。

六、如何強化縣城的公共服務(wù)供給?

答:公共服務(wù)關(guān)乎群眾切身利益,是人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)條件。不少縣城的公共服務(wù)供給總量不足、質(zhì)量不高,縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強,基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老托育、文化體育等公共服務(wù)難以滿足人民群眾需要。要推進(jìn)縣城公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面,保障居民獲得普惠共享的基本公共服務(wù)。一是完善醫(yī)療衛(wèi)生體系,推進(jìn)縣級醫(yī)院(含中醫(yī)院)提標(biāo)改造。二是擴大教育資源供給,推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校擴容增位,完善幼兒園布局。三是發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù),提供基本養(yǎng)老和長期照護(hù)服務(wù),支持社會力量發(fā)展托育服務(wù)。四是優(yōu)化文化體育設(shè)施,根據(jù)需要完善文化場館功能,建設(shè)居民健身載體。五是完善社會福利設(shè)施,幫助救助殘疾人、未成年人和流浪乞討人員。

七、如何提升縣城的人居環(huán)境質(zhì)量?

答:環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平?jīng)Q定著縣城人居環(huán)境和整體面貌,也是縣城生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。不少縣城的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施缺口較大,如污水收集管網(wǎng)覆蓋不足、垃圾焚燒設(shè)施缺乏、黑臭水體尚未消除、藍(lán)綠生態(tài)空間有限等。要推進(jìn)縣城環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能,建立歷史文化保護(hù)傳承體系,更好滿足居民文化和生態(tài)等需要,彰顯縣城綠色人文風(fēng)貌。一是加強歷史文化保護(hù)傳承,保留歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境。二是打造藍(lán)綠生態(tài)空間,完善生態(tài)綠地系統(tǒng)。三是推進(jìn)生產(chǎn)生活低碳化,推動能源清潔低碳安全高效利用,大力發(fā)展綠色建筑。四是完善垃圾收集處理體系,因地制宜建設(shè)生活垃圾分類處理系統(tǒng)。五是增強污水收集處理能力,完善重點區(qū)域污水收集管網(wǎng),推進(jìn)污泥無害化資源化處置。

八、如何促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補?

答:我國一半左右人口居住在縣域,5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。要提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力,促進(jìn)縣鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)統(tǒng)籌銜接,以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),加快實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸,推動市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大鎮(zhèn)延伸,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)運行機制。二是推進(jìn)縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋,建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體,發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體,健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

九、推進(jìn)縣城建設(shè)的政策保障是什么?

答:縣城公共設(shè)施量大面廣、資金需求巨大,但縣級層面普遍財力不足,很多縣也缺乏新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。要著眼破解縣城建設(shè)的重點難點問題,完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施,增強縣城持續(xù)發(fā)展能力。一是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制,確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁,確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù);建立健全省以下財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制、省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。二是建立多元可持續(xù)的投融資機制,對公益性項目加強地方財政資金投入,其中符合條件項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債券予以支持;對準(zhǔn)公益性項目和經(jīng)營性項目鼓勵增加中長期貸款投放,支持符合條件企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券。三是建立集約高效的建設(shè)用地利用機制,加強存量低效建設(shè)用地再開發(fā),合理安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo),保障縣城建設(shè)正常用地需求。

十、推進(jìn)縣城建設(shè)的時序節(jié)奏是什么?

答:縣城建設(shè)要合理把握時序、節(jié)奏、步驟,示范地區(qū)先行是有效方式。2020年以來,國家發(fā)展改革委組織會同各地區(qū)各部門,在發(fā)展基礎(chǔ)扎實、財政實力較強、政府債務(wù)率較低的一些縣及縣級市開展縣城建設(shè)示范工作,鼓勵其創(chuàng)新政策支撐機制和項目投資運營模式,及早取得實質(zhì)性進(jìn)展、產(chǎn)生好經(jīng)驗好做法,為其他縣城提供參考借鑒。在示范工作基礎(chǔ)上,將及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗和有效做法,穩(wěn)步有序推動其他縣城建設(shè),形成以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有效路徑。

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