關(guān)于水泥減碳制度設(shè)計(jì)與碳排放配額的幾點(diǎn)建議

水泥行業(yè)與發(fā)電行業(yè)有諸多共同點(diǎn)，也有許多區(qū)別，最大的共同點(diǎn)是都是碳排放大戶和傳統(tǒng)的耗煤大戶，最大的不同在于發(fā)電行業(yè)是民生行業(yè)，相關(guān)碳排放制度設(shè)計(jì)客觀上有求穩(wěn)的要求，而水泥行業(yè)屬于充分競爭的行業(yè)，需求已進(jìn)入平臺（后）期，面臨化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的矛盾，更具普遍性和代表性。因此，在減碳制度設(shè)計(jì)方面也要有所不同。相對于發(fā)電行業(yè)，水泥行業(yè)在減碳制度設(shè)計(jì)與碳排放配額初始分配中應(yīng)把握以下幾個維度。

一、要實(shí)行總量與強(qiáng)度雙控

2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，探索建立碳排放總量控制制度。由于水泥行業(yè)已進(jìn)入需求平臺（后）期，未來水泥需求將下降，且當(dāng)前產(chǎn)能已嚴(yán)重過剩。因此，強(qiáng)度控制固然要有力度，總量控制也已條件成熟。除水泥行業(yè)外，我國大多數(shù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵、有色、鋁業(yè)、造紙業(yè)等諸多行業(yè)均存在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，通過水泥行業(yè)的試點(diǎn)，將為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)行業(yè)實(shí)行總量控制探索可復(fù)制可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、制度設(shè)計(jì)可更市場化更有進(jìn)取心

當(dāng)前納入全國碳排放市場交易的發(fā)電行業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的重要行業(yè)，在碳排放制度設(shè)計(jì)時，求穩(wěn)也是應(yīng)有之義，且電力需求還在繼續(xù)增長，進(jìn)行總量控制的制度設(shè)計(jì)有難度。而水泥行業(yè)是單純的普通經(jīng)濟(jì)行業(yè)，完全遵從市場競爭的原則，市場這一“無形之手”自可調(diào)節(jié)。

三、要與現(xiàn)有行業(yè)政策相銜接，各種政策工具共同發(fā)力，聯(lián)合推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)碳減排

納入全國碳市場是促進(jìn)碳減排有力的政策工具，但錯峰生產(chǎn)、超低排放、產(chǎn)能置換、能耗雙控也是促進(jìn)碳減排的政策工具，各種政策可共同發(fā)力，最終實(shí)現(xiàn)碳減排。任何一項(xiàng)沒做好，都可在碳配額分配中進(jìn)行考核和體現(xiàn)。

四、要結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有利于化解行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的矛盾，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，不搞為減碳而減碳

水泥行業(yè)零排放的綠色溢價更高，沒有良好盈利的行業(yè)不能持續(xù)投入如此多的資金。否則，只是殺雞取卵。水泥行業(yè)作為公認(rèn)的難減排行業(yè)，到全國碳市場購買部分碳排放配額指標(biāo)組織生產(chǎn)沒有問題，但水泥行業(yè)萬億元的體量，年近13億噸的二氧化碳排放量，若依靠從市場購買碳指標(biāo)組織生產(chǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。長期看，還需立足行業(yè)自身減碳。因此，只有促行業(yè)健康發(fā)展，才能促進(jìn)行業(yè)減碳事業(yè)持續(xù)推進(jìn)。

在水泥行業(yè)去產(chǎn)能、削減實(shí)際供給仍缺乏行之有效的方案之前，避免惡性競爭、通過錯峰生產(chǎn)降本增效、產(chǎn)能置換、維護(hù)行業(yè)健康生態(tài)等共識，是目前水泥行業(yè)實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的多元途徑和信念支撐。但在需求復(fù)蘇較為平緩的情況下，加快供需關(guān)系修復(fù)和行業(yè)利潤率修復(fù)的速度，才是主管部門和行業(yè)企業(yè)愿意看到的，行業(yè)才能健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。2023年8月，工業(yè)和信息化部等八部門還專門出臺了《建材行業(yè)穩(wěn)增長工作方案》。而全國碳市場實(shí)現(xiàn)碳交易是非常直接的市場化行為，是化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的根本性政策工具，在其制度設(shè)計(jì)中考慮錯峰生產(chǎn)的因素，才能真正樹立“排碳有成本，減碳有收益”的價值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)對低碳行為的激勵。

五、要使全國碳排放權(quán)市場交易有一定的活躍度，維持“緊平衡”狀態(tài)

從全國碳市場存在的問題看，目前我國的碳市場采用以強(qiáng)度控制為基本思路的行業(yè)基準(zhǔn)法，實(shí)行免費(fèi)分配碳配額，暫未設(shè)定總排放量上限導(dǎo)致碳配額相對較為寬松。然而，由于控排企業(yè)獲得了充足的免費(fèi)配額，甚至超過其實(shí)際溫室氣體排放需求，導(dǎo)致無需通過“配額交易”等二級市場行為來履約。加之企業(yè)對自主交易的意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致碳市場配額價格相對較低，碳市場中的碳價無法準(zhǔn)確反映真正的減排成本和碳市場的長期供需關(guān)系。因此，在發(fā)電行業(yè)暫不合適進(jìn)入總量控制的情況下，需要引入適合總量控制的行業(yè)進(jìn)入全國碳市場。

從推動我國碳市場與國際碳市場接軌的角度看。為提高我國在全球碳市場體系中的地位和競爭力，以及更好地對全球碳減排合作作出積極貢獻(xiàn)，應(yīng)加強(qiáng)我國碳市場政策與國際碳市場政策之間的協(xié)調(diào)和銜接，以更好地參與全球碳市場合作與交流；制定與國際接軌的碳市場標(biāo)準(zhǔn)，有助于提升我國在全球碳市場中的認(rèn)可度和可信度；不斷提升國際碳定價能力，盡快推動我國碳價與國際碳價接軌。

而要使市場有一定活躍度，就要有某種程度的“稀缺性”，有稀缺性，才有需求，才有一定的市場價格。當(dāng)然，一開始就全部采用歐盟第四階段的做法（歐盟第四階段，碳配額分配電力行業(yè)基本全部實(shí)行有償分配，其他行業(yè)逐步過渡到有償分配，總量指標(biāo)壓低，強(qiáng)度指標(biāo)以行業(yè)10%為基礎(chǔ)核定，大幅拉高市場碳價），不利于行業(yè)平穩(wěn)過渡。

水泥行業(yè)應(yīng)貫徹好中央全面深化改革委員會第二次會議精神，“要把穩(wěn)工作節(jié)奏，統(tǒng)籌好發(fā)展和減排關(guān)系，實(shí)事求是、量力而行，科學(xué)調(diào)整優(yōu)化政策舉措”。綜合以上，建議初期碳配額分配實(shí)行“緊平衡”的方式，即配額略有不足。

六、要有利于提高創(chuàng)新能力，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，不可因循不振

水泥行業(yè)要實(shí)現(xiàn)深度減碳，并最終實(shí)現(xiàn)碳中和，需要技術(shù)、管理、社會、商業(yè)模式的諸多創(chuàng)新。而創(chuàng)新有投入，有風(fēng)險。水泥行業(yè)要進(jìn)行重大的創(chuàng)新，就會有重大的投入與風(fēng)險。因此減碳制度設(shè)計(jì)要鼓勵創(chuàng)新，制定和實(shí)施有效的措施。根據(jù)水泥行業(yè)的特點(diǎn)，水泥行業(yè)的碳排放制度設(shè)計(jì)要在借鑒發(fā)電行業(yè)好的做法的基礎(chǔ)上，要有創(chuàng)新。如歐盟第三階段成功地創(chuàng)建了“新進(jìn)入者儲備300”（NER 300）計(jì)劃。該計(jì)劃預(yù)留了3億噸排放配額，用于資助創(chuàng)新、可再生能源技術(shù)以及碳捕獲和儲存技術(shù)。這對創(chuàng)新的低碳能源示范項(xiàng)目以及全球CCUS發(fā)展至關(guān)重要。

七、制度設(shè)計(jì)還要有一定包容性，便于今后全面推廣，不能過于狹隘

包容性一是體現(xiàn)在對不同所有制企業(yè)、外資合資企業(yè)、港澳臺企業(yè)的包容，讓大家一起參加配額分配設(shè)計(jì)；二是對不同區(qū)域企業(yè)的包容；三是對不同水泥品種的包容，尤其對生產(chǎn)特種水泥要包容，對生產(chǎn)低碳水泥更要鼓勵；四是對要與現(xiàn)有的行業(yè)政策相銜接相包容，水泥行業(yè)的錯峰生產(chǎn)政策、產(chǎn)能減量置換、節(jié)能減排環(huán)保政策是水泥行業(yè)的三項(xiàng)基本的和最關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)政策，并衍生出了錯峰置換政策、行業(yè)統(tǒng)一產(chǎn)能核定辦法和產(chǎn)能年度公告制度等，這些政策為行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，促進(jìn)價格向價值回歸，促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)。即便將來推行碳排放雙控仍不能全部替代這些政策的作用，仍將對行業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮不可或缺的作用，將與“雙碳”目標(biāo)新形勢下的碳市場等手段一起，聯(lián)合發(fā)力推動水泥行業(yè)向低碳乃至碳中和轉(zhuǎn)型。