專家解讀之一丨深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量

　　城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。黨的二十大報(bào)告對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作出重要部署。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，明確了健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制的重大改革舉措。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》），提出了未來五年實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)。

　　一、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化取得的重大歷史性成就

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握新時(shí)代城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀規(guī)律，引領(lǐng)我國(guó)走出一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。在各地區(qū)各部門的共同努力下，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就，常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到9.33億，全國(guó)城市數(shù)量增加至694個(gè)。新型城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供了有力支撐保障。

　?。ㄒ唬┬滦统擎?zhèn)化戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)不斷健全。2013年，習(xí)近平總書記主持召開中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，2015年主持召開中央城市工作會(huì)議，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向、提供了根本遵循。黨中央、國(guó)務(wù)院先后兩輪印發(fā)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展擘畫了藍(lán)圖。黨的二十屆三中全會(huì)后，國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)《行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)未來五年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求、工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、政策舉措和組織保障作出系統(tǒng)部署。

　?。ǘ┺r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著。一是戶籍制度改革取得歷史性突破。城市落戶門檻大幅降低，城區(qū)常住人口300萬以下城市基本取消落戶限制，城區(qū)常住人口300萬以上城市落戶條件持續(xù)放寬，大多數(shù)實(shí)行積分落戶政策的超大特大城市實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。二是城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給擴(kuò)面提質(zhì)。居住證制度全面實(shí)施，居住證上附著的公共服務(wù)和辦事便利項(xiàng)目不斷增加。國(guó)家基本公共服務(wù)對(duì)非戶籍常住人口覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，義務(wù)教育階段隨遷子女在公辦學(xué)?；蛘徺I學(xué)位就讀比例達(dá)96.7%，公共衛(wèi)生、文化體育領(lǐng)域基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。三是市民化配套政策不斷完善。“人地錢掛鉤”機(jī)制自2016年起建立，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤，中央財(cái)政設(shè)立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，目前已累計(jì)安排了2800億元。進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)得到依法保障。

　?。ㄈ┏擎?zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化。一是城市群主體形態(tài)全面確立。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)提升。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈帶動(dòng)西部高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源作用日益顯現(xiàn)。長(zhǎng)江中游、北部灣、關(guān)中平原等城市群穩(wěn)步推進(jìn)一體化發(fā)展。二是大中小城市發(fā)展更加協(xié)調(diào)。超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式邁出新步伐，一般性制造業(yè)等非核心功能穩(wěn)步由中心城區(qū)向外轉(zhuǎn)移。培育發(fā)展了一批同城化程度較高的現(xiàn)代化都市圈，都市圈基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通水平大幅提升，公共服務(wù)共建共享力度加大，產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作不斷加強(qiáng)，多個(gè)都市圈實(shí)現(xiàn)社?；蚵鋺舴e分互認(rèn)，中心城市對(duì)周邊中小城市的輻射帶動(dòng)能力不斷增強(qiáng)。老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)持續(xù)推進(jìn)。三是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)?？h城產(chǎn)業(yè)配套、市政公用、公共服務(wù)、環(huán)境基礎(chǔ)等設(shè)施建設(shè)持續(xù)加力，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的重要空間載體，約40%的縣城常住人口超過10萬人。

　　（四）城市可持續(xù)發(fā)展能力逐步增強(qiáng)。一是城鎮(zhèn)居民居住條件顯著改善。近五年來，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造惠及居民3800多萬戶、約1億人。既有建筑、社區(qū)、公共設(shè)施等適老化改造工程穩(wěn)步推進(jìn)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心基本實(shí)現(xiàn)街道全覆蓋。住房保障體系加快構(gòu)建，保障性住房建設(shè)、城中村改造等啟動(dòng)實(shí)施，保障性租賃住房、公租房等建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到38.6平方米。二是城市綜合承載能力不斷提升。城市空間結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，部分城區(qū)面積較大城市有序推動(dòng)多中心、組團(tuán)式發(fā)展。城市防洪排澇設(shè)施加快建設(shè)，海綿城市建設(shè)不斷加強(qiáng)。5G、千兆光網(wǎng)等新型信息基礎(chǔ)設(shè)施和智慧城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)等加快建設(shè)。三是城市人居環(huán)境更加優(yōu)美。城市生活垃圾無害化處理率、污水處理率分別超過99%、98%，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體基本消除，無廢城市、廢舊物資循環(huán)利用重點(diǎn)城市等建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)。人文城市加快建設(shè)。

　　二、當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化動(dòng)力仍然較強(qiáng)

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化既有世界各國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入快速發(fā)展階段的后期，城鎮(zhèn)化率增速將會(huì)有所放緩，但綜合研究國(guó)內(nèi)國(guó)際情況看，我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍有提升空間。

　　從國(guó)內(nèi)情況看，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率差距、城鄉(xiāng)居民收入差距是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占全社會(huì)就業(yè)人員比重為22.8%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的近4倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.39倍，農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、進(jìn)城就業(yè)安居仍有較強(qiáng)需求和較大空間。

　　從國(guó)際比較看，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%后的十余年仍保持了較快增長(zhǎng)，如美國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)城鎮(zhèn)化率從65%到增速放緩至年均0.2個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的穩(wěn)定發(fā)展階段，分別用了18年、11年、13年和11年，期間年均增速分別達(dá)0.46個(gè)、0.64個(gè)、0.82個(gè)、1.25個(gè)百分點(diǎn)。比照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展規(guī)律，我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍會(huì)繼續(xù)提高。

　　三、新型城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手

　　新型城鎮(zhèn)化不僅能擴(kuò)大有效益的投資，而且能激發(fā)有潛能的消費(fèi)，是統(tǒng)籌投資和消費(fèi)的黃金結(jié)合點(diǎn)，蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力。

　　從消費(fèi)看，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)為市民后，隨著工資收入的提高和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的享有，消費(fèi)能力增強(qiáng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，消費(fèi)需求將得到釋放。根據(jù)北京大學(xué)、中國(guó)社科院等機(jī)構(gòu)調(diào)查研究，農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、成為常住人口后，人均消費(fèi)將提高30%；在城鎮(zhèn)落戶后，人均消費(fèi)將再提高30%。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民年人均消費(fèi)支出分別為1.8萬元、3.3萬元，如果農(nóng)民進(jìn)城完全成為市民，年均消費(fèi)將增加1.5萬元。根據(jù)城鄉(xiāng)居民年均消費(fèi)支出差距測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，每年可以新增2000多億元的消費(fèi)需求。

　　從投資看，農(nóng)民進(jìn)城定居，既帶動(dòng)住房、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，又產(chǎn)生大量教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施投資需求。有研究測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)將拉動(dòng)投資需求超過1萬億元。同時(shí)，城市更新也將創(chuàng)造巨大的投資需求。

　　當(dāng)前，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，充分釋放城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏的巨大內(nèi)需潛力，有利于夯實(shí)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

　　四、扎實(shí)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化四大行動(dòng)落實(shí)落地

　　國(guó)務(wù)院印發(fā)的《行動(dòng)計(jì)劃》，堅(jiān)持以人為本、遵循規(guī)律、分類施策、集約高效的原則，因勢(shì)利導(dǎo)、順勢(shì)而為，提出了力爭(zhēng)在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升至接近70%的目標(biāo)，部署了四大行動(dòng)。應(yīng)扎實(shí)推動(dòng)《行動(dòng)計(jì)劃》貫徹實(shí)施和落實(shí)落地，在今后五年穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。

　　一是實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)。目前尚有1.7億進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬未落戶城鎮(zhèn)，當(dāng)務(wù)之急是有序推進(jìn)這部分人群市民化。應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和常住地基本公共服務(wù)均等化，重點(diǎn)解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的穩(wěn)定就業(yè)、子女教育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等問題。

　　二是實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)。對(duì)城鎮(zhèn)化率較低且農(nóng)村人口規(guī)模大、有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和條件的地區(qū)，應(yīng)因地制宜推進(jìn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)集群，有效提高縣城綜合承載能力，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)興城、以業(yè)聚人，更好滿足農(nóng)民就近就業(yè)安家需求。

　　三是實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)。應(yīng)推動(dòng)超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、強(qiáng)化對(duì)周邊的輻射帶動(dòng)作用，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推動(dòng)中心城市基礎(chǔ)設(shè)施向周邊延伸、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊覆蓋、部分產(chǎn)業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　四是實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)。應(yīng)聚焦人口規(guī)模大密度高的中心城區(qū)和影響面廣的關(guān)鍵領(lǐng)域，抓好城市“里子”工程等建設(shè)，著力補(bǔ)齊城市安全韌性短板。重點(diǎn)實(shí)施城市更新，加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推動(dòng)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造，加強(qiáng)城市洪澇治理，實(shí)施城市生命線安全工程，打造宜居、韌性、智慧城市。（作者：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心??高國(guó)力）