探路新型城鎮(zhèn)化：國(guó)家意志變企業(yè)行為極具意義

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議結(jié)束，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源以及如何避免新一輪地方債務(wù)增量等問(wèn)題，成為廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

“當(dāng)前的財(cái)政政策、金融政策，已不再支持政府主導(dǎo)下以地方債為依托的傳統(tǒng)建設(shè)模式，地方政府靠土地財(cái)政的做法必須改革?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻對(duì)記者如是表示。

地方政府眼下的各種招數(shù)，以及信托、短融、城投債等各類(lèi)金融產(chǎn)品，因部分繞開(kāi)了監(jiān)管政策，反而有可能加劇風(fēng)險(xiǎn)。

“要實(shí)實(shí)在在的制度突破?！眹?guó)家開(kāi)發(fā)銀行安徽省分行行長(zhǎng)宋偉農(nóng)指出。

受訪人士認(rèn)為，真正的突破，在于切實(shí)讓市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)起到主體作用，也在于徹底改變地方平臺(tái)的結(jié)構(gòu)和效用，把十八屆三中全會(huì)倡導(dǎo)的國(guó)資改革理念用到地方平臺(tái)身上，將政府從債務(wù)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)為資本運(yùn)營(yíng)。

這條路很曲折，但已經(jīng)有了先行者。

從新平臺(tái)開(kāi)始

國(guó)內(nèi)多數(shù)地區(qū)的棚戶(hù)區(qū)改造、保障房建設(shè)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)，基本遵循“政府平臺(tái)+土地財(cái)政”的模式，政府依靠地方融資平臺(tái)貸款籌措資金，靠賣(mài)地來(lái)平衡收益。

由此，地方政府債務(wù)包袱加重，同時(shí)還缺乏對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度和品質(zhì)的管控，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃及實(shí)施。

“各級(jí)政府基本都是‘吃飯財(cái)政’，土地收入在當(dāng)前也快速萎縮?！眹?guó)開(kāi)金融有限責(zé)任公司副總裁左坤指出，如何在此時(shí)以創(chuàng)新的市場(chǎng)化方式繼續(xù)獲得資本支持，成為當(dāng)務(wù)之急。

他告訴記者，國(guó)開(kāi)金融在城鎮(zhèn)化投融資領(lǐng)域已經(jīng)創(chuàng)新出一種模式，以城市綜合運(yùn)營(yíng)商的概念，將政府主導(dǎo)調(diào)整為市場(chǎng)主導(dǎo)，并以與地方政府成立合資機(jī)構(gòu)的方式來(lái)避免政府負(fù)債的增加，走出了政府資產(chǎn)管理的新路。

據(jù)悉，國(guó)開(kāi)金融已經(jīng)在全國(guó)范圍與地方政府、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)合資成立新平臺(tái)，以基金或項(xiàng)目公司形式，讓參股的三方互惠互補(bǔ)。其中地方政府的職責(zé)，主要是給予新平臺(tái)土地收益、參與區(qū)域規(guī)劃、保障土地指標(biāo)，以及減免部分稅收和授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)。

“基本完全以市場(chǎng)機(jī)構(gòu)為主，政府的作用是給出扶持政策。政府不用舉債，日后還能因股權(quán)投資有所分紅?！弊罄そ榻B，項(xiàng)目收益也能因此滾動(dòng)投入，民生項(xiàng)目有望不再入不敷出。

截至2013年11月底，國(guó)開(kāi)金融已在全國(guó)范圍內(nèi)合資成立近20個(gè)新平臺(tái)，囊括了幾十個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。

其中，吉林哈達(dá)灣工業(yè)區(qū)搬遷改造項(xiàng)目，就是新平臺(tái)應(yīng)用于棚改的典型。作為東北最后一個(gè)待改造的老工業(yè)基地，哈達(dá)灣棚戶(hù)區(qū)地處城市核心地帶，嚴(yán)重阻礙城市發(fā)展。國(guó)開(kāi)金融與吉林城建集團(tuán)各出資35%和65%，成立國(guó)開(kāi)吉林投資公司，負(fù)責(zé)4家工業(yè)企業(yè)的異地搬遷和妥善安置。項(xiàng)目總投資104億元，國(guó)開(kāi)行配套銀團(tuán)貸款74億元。

“經(jīng)政府授權(quán)，該合資公司成為獨(dú)家綜合開(kāi)發(fā)主體?！表?xiàng)目負(fù)責(zé)人說(shuō)，土地出讓金除上繳中央部分外，地方收益全額返還。并且，新建道路冠名權(quán)、停車(chē)收費(fèi)權(quán)、公交線路運(yùn)營(yíng)權(quán)、加油站及附屬設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、新建建筑市政入網(wǎng)受益權(quán)等，均歸屬該公司。

麥肯錫城市中國(guó)計(jì)劃研究總監(jiān)張耕田告訴記者，如此對(duì)股權(quán)和后續(xù)權(quán)益的創(chuàng)新，確實(shí)能助力政府突破“土地財(cái)政”的簡(jiǎn)單模式，與民資和金融機(jī)構(gòu)一同共享項(xiàng)目未來(lái)可能的中長(zhǎng)期收益。

辜勝阻也認(rèn)為，新平臺(tái)模式，正是將多元化資本引入低收益建設(shè)領(lǐng)域的有效嘗試。

據(jù)了解，類(lèi)似項(xiàng)目在其他省市已有效果。

例如，國(guó)開(kāi)金融與成都龍泉驛區(qū)政府下屬的龍泉國(guó)投公司，合資成立了國(guó)開(kāi)四川(龍泉驛)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金，引入了綠城房地產(chǎn)集團(tuán)來(lái)設(shè)計(jì)、建管農(nóng)民安置房。目前，該項(xiàng)目已完成兩個(gè)26層以上高樓的建設(shè)施工，其中9棟樓已實(shí)現(xiàn)主體封頂。

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讓市場(chǎng)機(jī)構(gòu)做主

被國(guó)家發(fā)改委授予“全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)”的上海寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)，其土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也較早通過(guò)前述新平臺(tái)模式運(yùn)作。

羅店項(xiàng)目公司73%的股份掌握在中國(guó)新城鎮(zhèn)公司手中，這是一家在新加坡和香港上市的股權(quán)分散企業(yè)。上海寶山區(qū)政府僅占其余27%股權(quán)，未產(chǎn)生任何融資及負(fù)債。

項(xiàng)目建設(shè)期間，不但融資全憑中國(guó)新城鎮(zhèn)公司，當(dāng)?shù)卣€將后續(xù)配套一并授權(quán)—醫(yī)院、酒店、會(huì)展中心及風(fēng)情商業(yè)街等配套設(shè)施，全部由項(xiàng)目公司承建。目前，二級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目已較為成熟，成為民資參與一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的標(biāo)桿。左坤透露，國(guó)開(kāi)金融正在談判收購(gòu)中國(guó)新城鎮(zhèn)公司，將其作為模式深化的重要抓手。接下去，各地政府在合資平臺(tái)的股權(quán)占比將逐步下降，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)將最終實(shí)現(xiàn)控股?！澳繕?biāo)就是讓政府少花錢(qián)，凡是市場(chǎng)能做的都交由市場(chǎng)”。為延續(xù)和深化該模式，國(guó)開(kāi)金融和地方政府合作成立了湖南長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)發(fā)展基金、湖北武漢城市圈發(fā)展基金、北京小城鎮(zhèn)基金、吉林市哈達(dá)灣國(guó)企搬遷改造項(xiàng)目等合資機(jī)構(gòu)，涉及國(guó)家戰(zhàn)略性地區(qū)、棚戶(hù)區(qū)和城中村改造、國(guó)企搬遷改造等諸多領(lǐng)域。

據(jù)介紹，國(guó)開(kāi)金融還聯(lián)合國(guó)內(nèi)外眾多機(jī)構(gòu)，謀劃成立“城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)盟”。

“用這一聯(lián)盟，來(lái)梳理和細(xì)分城鎮(zhèn)發(fā)展所涉及的所有重要領(lǐng)域，嘗試在理論規(guī)劃、環(huán)境生態(tài)、軌道建設(shè)及沿線開(kāi)發(fā)、保障性及商品住宅、文化體育、教育醫(yī)療等領(lǐng)域全面鋪開(kāi)合作?！弊罄と缡敲枥L未來(lái)藍(lán)圖。據(jù)悉，該聯(lián)盟還意欲借助國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、住建部政策研究中心、世界銀行駐華代表處城市農(nóng)村綜合處等智囊力量，在具體項(xiàng)目上做得更專(zhuān)業(yè)，減少溝通成本并實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略合作。

包括蘇州工業(yè)園區(qū)、普洛斯工業(yè)地產(chǎn)基金、美國(guó)能源基金會(huì)、法國(guó)歐葆庭養(yǎng)老集團(tuán)、蘇州科賽集團(tuán)、北大方正集團(tuán)、湖南大漢集團(tuán)等各類(lèi)機(jī)構(gòu)，目前均表現(xiàn)出加入聯(lián)盟參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極意愿。

“聯(lián)盟一旦形成，將成為一件大事?！睆埜镎J(rèn)為，國(guó)開(kāi)行作為中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力銀行，賦予了國(guó)開(kāi)金融比其他同業(yè)更多的融資和“融智”能力，加之國(guó)開(kāi)行與地方政府、各類(lèi)機(jī)構(gòu)“天生的緊密紐帶”，這一聯(lián)盟的真正運(yùn)作將可能走出中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的未來(lái)道路。

他進(jìn)一步評(píng)價(jià)說(shuō)，“集團(tuán)軍”能分散風(fēng)險(xiǎn)、集合收益，在資金籌集、政府債務(wù)和品質(zhì)提升上實(shí)現(xiàn)“三管齊下”。

國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司一位人士也告訴記者，有收益前景的項(xiàng)目，政府應(yīng)逐步放手給市場(chǎng)；必須由財(cái)政兜底的歉收項(xiàng)目，也應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃、管理并鉆研盈利模式，最終由政府回購(gòu)，通過(guò)稅收來(lái)緩慢平衡成本。

湖北省襄陽(yáng)市市長(zhǎng)別必雄說(shuō)，和國(guó)開(kāi)金融合作成立基金，可以引導(dǎo)民資規(guī)范、健康地進(jìn)入，讓民資為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展發(fā)揮正確作用。

高效撬動(dòng)社會(huì)資本

新平臺(tái)對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用非常明顯。

成都市龍泉驛區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)陳茂祿介紹，總投資23億元的成都龍泉驛項(xiàng)目包括了國(guó)開(kāi)行17億元貸款，龍泉驛區(qū)政府與國(guó)開(kāi)金融只需各自3億元的資本金。由此，當(dāng)?shù)卣恍枋紫瘸鲑Y1億元就能開(kāi)始承接貸款，加之國(guó)開(kāi)金融1億元資本金，先期共以2億元就能拉動(dòng)6億元貸款。

同樣，以北京小城鎮(zhèn)發(fā)展基金100億元資本金為例，北京市政府和國(guó)開(kāi)金融各出資20億元和80億元。僅基金層面，政府就撬動(dòng)了4倍資金。操作層面，該基金針對(duì)項(xiàng)目實(shí)行“一鎮(zhèn)一公司”模式，能夠成倍地吸引民資參與。

以該基金對(duì)某項(xiàng)目出資10%股權(quán)計(jì)算，民資占比將達(dá)90%，即9倍撬動(dòng)效應(yīng)，也即北京市政府實(shí)現(xiàn)了36倍的資金撬動(dòng)力。

除去資本金，具體到金融機(jī)構(gòu)貸款上，中長(zhǎng)期貸款的撬動(dòng)力通常為1:2.5或1:3，則北京市政府的20億元資金將最終發(fā)揮約100倍的撬動(dòng)力。

前述發(fā)改委人士說(shuō)，與其讓地方政府奔走于信托、短融、城投債等眼花繚亂的金融產(chǎn)品中，不如鼓勵(lì)其讓位于市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。一些所謂金融創(chuàng)新很難保證收益，資金最終仍舊落到傳統(tǒng)的融資平臺(tái)，地方債務(wù)必然加劇。而市場(chǎng)機(jī)構(gòu)靈活度高，且直接融資渠道更為暢通，在低收益項(xiàng)目中也大多能如魚(yú)得水。

“只要有利于發(fā)揮民資特長(zhǎng)，解決新型城鎮(zhèn)化‘錢(qián)從哪兒來(lái)’的方法，都應(yīng)該加以嘗試?！惫紕僮枵f(shuō)，以公共投資帶動(dòng)民間投資，能將新型城鎮(zhèn)化的“國(guó)家意志”最終變成“企業(yè)行為”，極具現(xiàn)實(shí)意義。