散裝水泥十八論《依法振興論》之十(1)

    《依法振興論》是關(guān)于中國(guó)的散裝水泥事業(yè)必須依法管理，才能振興和快速發(fā)展的簡(jiǎn)明論述，簡(jiǎn)稱依法興散。本論從四方面進(jìn)行闡述。
一、什么叫依法興散
    依法興散是依法治散或散裝水泥事業(yè)法治原則的同義語(yǔ)。所謂依法興散，一方面指中國(guó)散裝水泥事業(yè)應(yīng)該有法律、法規(guī)、規(guī)章可依，納入法制化管理；另一方面中國(guó)的散裝水泥工作者特別是管理工作者，要遵循法律、法規(guī)、規(guī)章的各項(xiàng)規(guī)定去管理、拓展散裝水泥事業(yè)，使之快速發(fā)展，爭(zhēng)取再經(jīng)過(guò)幾十年努力，使中國(guó)水泥散裝化供應(yīng)使用(散裝水泥占水泥總產(chǎn)量的比例即散裝率達(dá)到70%以上)。依法興散本可以稱依法治散，由于我們黨和國(guó)家近階段對(duì)報(bào)刊、廣電有“治散治濫”的工作方針，若用“治散”兩字，容易誤導(dǎo)國(guó)人以為散裝水泥正好是治理對(duì)象。為力避誤導(dǎo)，故稱依法興散、依法振興或散裝水泥的法治原則。
二、為什么要依法興散
    首先，依法興散是貫徹黨的十五大精神，實(shí)行依法治國(guó)基本方略的工作內(nèi)容。江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中明確指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化?！卑l(fā)展散裝水泥事業(yè)，是提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的內(nèi)容之一，事關(guān)資源節(jié)約、科技和管理進(jìn)步；事關(guān)環(huán)境保護(hù)和人民身心健康；事關(guān)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。是國(guó)家事務(wù)，是國(guó)家各項(xiàng)工作中的一項(xiàng)，理所當(dāng)然地應(yīng)該依法進(jìn)行。依法興散是依法治國(guó)、依法行政、建立社會(huì)主義法制國(guó)家基本方略在散裝水泥工作中的具體體現(xiàn)。因此，我們必須積極地穩(wěn)步地推進(jìn)依法興散工作。
    其次，依法興散是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。
    市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以法制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)法制化的過(guò)程。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，企業(yè)成為獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)交換成為市場(chǎng)行為的基本準(zhǔn)則，客觀上要求用法律手段進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)、制約、保障和服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府要對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效管理，力求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的最優(yōu)與最大，要協(xié)調(diào)復(fù)雜多變的利益關(guān)系，實(shí)行合理的社會(huì)再分配（比如征收發(fā)展散裝水泥專項(xiàng)資金及投入使用等），必須依法進(jìn)行。
    再次，依法興散是現(xiàn)代國(guó)家依法行政，實(shí)行科學(xué)管理的有效方式之一。
    毋庸違言，現(xiàn)代國(guó)家的管理從根本上說(shuō)是法律的管理，“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政?！狈墒谴_定行為規(guī)范的，即允許做什么，應(yīng)當(dāng)做什么，禁止做什么。散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)源于法律的規(guī)定，政府授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托（國(guó)務(wù)院國(guó)函〔1997〕8號(hào)規(guī)定：“各級(jí)散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政管理部門，對(duì)本地區(qū)散裝水泥發(fā)展負(fù)有行政管理責(zé)任）。依法行政，是權(quán)、責(zé)的統(tǒng)一，既有權(quán)，又有責(zé)，法律作了規(guī)定，就要按規(guī)定辦，既不能失職、失責(zé)，又不能越權(quán)，既不能不為，又不能亂為。各級(jí)散裝辦在實(shí)現(xiàn)散裝水泥管理法制化的過(guò)程中，具有執(zhí)法者和管理者的雙重身份，不僅要有完整的可供執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章，而且還要有嚴(yán)格的可操作的執(zhí)法程序，做到有法可依。
    再者，實(shí)踐證明，依法興散，散裝水泥快速發(fā)展；否則步履蹣跚，蝸牛速度。
    幾十年來(lái)，中國(guó)的散裝水泥工作者盡心盡力“推散”，中國(guó)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重視“推散”，然而為什么發(fā)展速度，尤其是散裝率很不理想，85％的水泥仍是紙袋包裝，除了生產(chǎn)力水平低、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理體制等根本原因外，還在于從思想意識(shí)到行動(dòng)都沒有亦不可能依法興散(我國(guó)自改革開放以來(lái)才逐步提出依法治國(guó))。多年的實(shí)踐證明，一旦依照法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行管理，散裝水泥事業(yè)就能快速、健康、持續(xù)發(fā)展。1990年以前，上海市產(chǎn)水泥的散裝供應(yīng)率在40％左右徘徊多年，自1990年發(fā)布施行地方政府規(guī)章——《上海市散裝水泥管理辦法》（市政府第26號(hào)令）始，滬產(chǎn)水泥散裝供應(yīng)率就直線上升，至1997年為90％以上，達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平（散裝水泥使用率還不夠高）。不少省、直轄市、自治區(qū)的實(shí)踐都證明：有無(wú)發(fā)展散裝水泥的法規(guī)、規(guī)章，工作力度大不一樣。如果有發(fā)展散裝水泥的地方性法規(guī)甚至國(guó)務(wù)院行政法規(guī)可依，則我國(guó)的散裝水泥事業(yè)必然會(huì)大大加快發(fā)展。
三、怎樣依法興散
    要依法興散，筆者認(rèn)為需研究探索的問(wèn)題很多，拋磚引玉，這里僅談三點(diǎn)：立法、執(zhí)法和違法。
    關(guān)于立法，應(yīng)統(tǒng)一“立什么法？要不要立法？有沒有可能立法？怎樣做才能立法”的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。
    立什么法？中長(zhǎng)期目標(biāo)，應(yīng)爭(zhēng)取出臺(tái)規(guī)范全國(guó)散裝水泥工作的專項(xiàng)法律——《中華人民共和國(guó)水泥散裝法》、《散裝水泥管理法》或行政法規(guī)——《中華人民共和國(guó)散裝水泥管理?xiàng)l例》。近期應(yīng)爭(zhēng)取國(guó)家經(jīng)貿(mào)委出臺(tái)一部操作性強(qiáng)的部委規(guī)章——《全國(guó)散裝水泥管理辦法》(委主任令)。
    全國(guó)性法律、法規(guī)或規(guī)章的基本內(nèi)容與一些省、直轄市、自治區(qū)發(fā)布的政府令內(nèi)容基本相同。即應(yīng)該包括制定的目的宗旨、適用范圍、對(duì)象、管理機(jī)構(gòu)、主要職責(zé)、限制規(guī)定、目標(biāo)要求、罰則、解釋單位等等。
    要不要出臺(tái)上述法律或法規(guī)、規(guī)章，前已有述，無(wú)論是從依法治國(guó)、依法行政，還是從建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面考慮，實(shí)屬必須?？赡苡腥藭?huì)說(shuō)，工業(yè)化國(guó)家并沒有什么發(fā)展散裝水泥的單項(xiàng)法律、法規(guī)，可他們卻早已實(shí)現(xiàn)了水泥散裝化。我們似無(wú)必要搞什么散裝水泥的法律、法規(guī)。我們認(rèn)為此說(shuō)法不妥，因?yàn)閲?guó)情不同。工業(yè)化國(guó)家的水泥生產(chǎn)使用，規(guī)模大、水平高、機(jī)械化、自動(dòng)化程度高，勞動(dòng)力價(jià)格昂貴，大規(guī)模大生產(chǎn)必須使水泥散裝化供應(yīng)使用，此其一。國(guó)外雖沒有發(fā)展散裝水泥的單項(xiàng)性法律、法規(guī)，但有關(guān)于環(huán)保、節(jié)約資源等其他方面的法律、法規(guī)，足以促使企業(yè)非生產(chǎn)和使用散裝水泥不可，此其二。我國(guó)水泥生產(chǎn)使用的國(guó)情及多數(shù)人的思想觀念與國(guó)外恰恰相反，與袋裝水泥的小生產(chǎn)方式倒基本適應(yīng)，此其三。再作一個(gè)不恰當(dāng)?shù)慕栌?，中?guó)有各級(jí)計(jì)劃生育委員會(huì)，主管計(jì)劃生育工作，有關(guān)于計(jì)劃生育方面的政策規(guī)定，對(duì)生育實(shí)行計(jì)劃控制。而有的國(guó)家不僅沒有這種管理機(jī)構(gòu)，反而有鼓勵(lì)生育的政策規(guī)定。這些都由國(guó)情所決定。自覺地制訂法律、法規(guī)，用來(lái)限制粗放型的、事關(guān)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、人民身心健康的袋裝水泥，鼓勵(lì)集約化的、利國(guó)利民利企業(yè)的散裝水泥的發(fā)展，恰恰將是社會(huì)主義中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新之舉。這正是水泥產(chǎn)量連續(xù)居世界第一位，而卻以袋裝為基本格局的國(guó)情所必需，是替民行道，替地球行道，替子孫后代行道。
    有沒有可能立法？答案是肯定的。一、朱基同志早在1992年就明確指示，研究一個(gè)全國(guó)性的管理辦法，推廣此項(xiàng)工作。二、事在人為，路在腳下。通過(guò)各種方式方法，向立法主管部門領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)經(jīng)辦人員把加快發(fā)展散裝水泥必要性、緊迫性的問(wèn)題說(shuō)準(zhǔn)，道理講清，情況擺明，相信他們一定會(huì)盡力而為。在這方面出臺(tái)省政府令的10個(gè)省、直轄市、自治區(qū)已作出了榜樣，尤其是廈門市和廣州市的同志已率先垂范，在市人大和省人大常委通過(guò)的地方性法規(guī)——《建筑條例》中，濃墨重彩地寫上了限制袋裝、鼓勵(lì)散裝的一筆：“對(duì)不按規(guī)定使用散裝水泥和預(yù)拌混凝土的，按其袋裝水泥的實(shí)際使用量，處以每噸50元的罰款?！睆V州、廈門市的這一條款不是天上掉下來(lái)的，是兩市散裝水泥工作者和有關(guān)同志做了大量深入細(xì)致的工作的結(jié)果，他們能做到，其它省、市乃至全國(guó)應(yīng)該亦能做到。