“十三五”政府環(huán)境審計(jì)制度有望在全國(guó)試點(diǎn)推進(jìn)

  記者從近日召開的“中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（下稱‘國(guó)合會(huì)’）2014年會(huì)”上獲悉，按照時(shí)間表，這項(xiàng)新審計(jì)制度有望在2015年完成研究論證，2015年——2020年完成試點(diǎn)應(yīng)用，“十三五”之后在全國(guó)推行。

  國(guó)合會(huì)“政府環(huán)境審計(jì)制度”專題政策研究項(xiàng)目組當(dāng)日公布了剛剛完成的《政府環(huán)境審計(jì)制度研究》報(bào)告。該項(xiàng)目組中外組長(zhǎng)分別由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南、國(guó)際可持續(xù)發(fā)展研究院（IISD）院長(zhǎng)魏仲加擔(dān)任。

  審計(jì)的內(nèi)容則包括環(huán)保資金使用的合法合規(guī)性責(zé)任；環(huán)境保護(hù)制度和相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任；環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任等。

  上述報(bào)告稱，開展政府環(huán)境審計(jì)對(duì)于節(jié)約和有效利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，合理配置各種生產(chǎn)要素，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用和意義。

  國(guó)合會(huì)1992年由中國(guó)政府批準(zhǔn)成立，主要任務(wù)是交流、傳播國(guó)際環(huán)境發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)環(huán)境發(fā)展領(lǐng)域的重大問題進(jìn)行研究，向決策層提供政策建議。本屆國(guó)合會(huì)主席為中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理張高麗。

  環(huán)境審計(jì)仍處于探索階段

  國(guó)合會(huì)“生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新研究”課題組分析，目前在考評(píng)各級(jí)政府的“業(yè)績(jī)”中，環(huán)境責(zé)任基本上是“虛設(shè)”的。

  該課題組舉例說，修訂前的《環(huán)境保護(hù)法》和各單行法都規(guī)定地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。盡管如此，政府應(yīng)該采取哪些措施改善環(huán)境質(zhì)量，如果環(huán)境質(zhì)量惡化了，政府負(fù)什么責(zé)任，怎樣追責(zé)，法律并無(wú)約束性規(guī)定。

  政府環(huán)境責(zé)任關(guān)乎社會(huì)公共服務(wù)、公眾健康和可持續(xù)發(fā)展。該課題組表示，“如果政府環(huán)境失責(zé)無(wú)須承擔(dān)責(zé)任，那就從根本上抽空了政府環(huán)境責(zé)任制度的核心?！?

  “十八大”以來(lái)，環(huán)境審計(jì)制度作為落實(shí)各級(jí)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的重要抓手，提上重要議程。

  “十八大”提出，要將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等納入現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。十八屆三中全會(huì)又提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的最新要求。

  自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)在常規(guī)的財(cái)務(wù)審計(jì)中引入環(huán)境審計(jì)內(nèi)容，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)先后開展了天然林資源保護(hù)工程資金審計(jì)、退耕還林工程資金審計(jì)、排污費(fèi)審計(jì)、重點(diǎn)流域水污染防治資金審計(jì)、節(jié)能減排專項(xiàng)審計(jì)等環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目。

  但上述項(xiàng)目組介紹，與世界環(huán)境審計(jì)相比，中國(guó)環(huán)境審計(jì)理論研究及實(shí)務(wù)落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)狀，處于探索階段。迄今為止，我國(guó)的環(huán)境審計(jì)重點(diǎn)仍集中在對(duì)國(guó)家財(cái)政資金合法、合規(guī)性的審計(jì)上，并且主要以國(guó)家審計(jì)署為主；各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展的離任審計(jì)主要是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行的，對(duì)各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任尚未全面開展，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任的履責(zé)審計(jì)的研究幾乎空白。

  “目前，資源環(huán)境審計(jì)還沒有各方公認(rèn)和接受的資源環(huán)境審計(jì)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)體系?！鄙鲜鰣?bào)告介紹，統(tǒng)一規(guī)范的審計(jì)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，不僅可能導(dǎo)致審計(jì)尺度的不一致，審計(jì)依據(jù)及評(píng)價(jià)意見的權(quán)威性不強(qiáng)，還影響被審計(jì)單位對(duì)于審計(jì)結(jié)論的接受和認(rèn)可程度，影響審計(jì)的權(quán)威性和公信力。

  政府環(huán)境審計(jì)“路線圖”

  本報(bào)記者獲悉，即將揭開“面紗”的政府環(huán)境審計(jì)制度將審計(jì)的對(duì)象聚焦在領(lǐng)導(dǎo)干部身上。

  “針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這一特殊群體，中國(guó)目前主要是開展離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，專門針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開展的環(huán)境審計(jì)尚未開展，部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中增加了有關(guān)資源環(huán)境的指標(biāo)?！表?xiàng)目組稱。

  上述報(bào)告介紹，相對(duì)于一般的環(huán)境審計(jì)，干部離任環(huán)境審計(jì)具有如下特征：第一，對(duì)象具有特殊性。在中國(guó)，掌握了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源決策分配權(quán)，對(duì)其任職區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作具有至關(guān)重要的影響；第二，干部離任審計(jì)主要是對(duì)“離任”這一特殊階段領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任的審計(jì)，同時(shí)，也包含對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期中的環(huán)境履責(zé)的審計(jì)及延伸審計(jì)。

  項(xiàng)目組稱，一般環(huán)境審計(jì)的主體包括國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)審計(jì)組織三種類型，但由于領(lǐng)導(dǎo)干部這一主體在中國(guó)具有特殊性，由社會(huì)審計(jì)組織來(lái)負(fù)責(zé)審計(jì)在實(shí)際操作中面臨諸多困難，無(wú)論是在資料獲取或是結(jié)果認(rèn)證和應(yīng)用上，均存在較大障礙。

  因此，干部離任環(huán)境審計(jì)的主體仍應(yīng)以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)為主，同時(shí)組織人事部門、監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門、人大等機(jī)構(gòu)也可作為審計(jì)主體參與。

  項(xiàng)目組提出了三階段推進(jìn)的路線圖：第一階段（到2015年）：研究論證階段。開展政府環(huán)境審計(jì)和干部離任環(huán)境審計(jì)的先期論證及制度構(gòu)建和完善，制定框架體系，為今后的試點(diǎn)以及全國(guó)性的推廣奠定理論基礎(chǔ)；研究編制開展環(huán)境審計(jì)工作的技術(shù)指南和試點(diǎn)方案，為開展環(huán)境審計(jì)提供技術(shù)支持。

  第二階段（2015年——2020年）：試點(diǎn)應(yīng)用階段。在典型地區(qū)和城市開展干部離任環(huán)境審計(jì)的試點(diǎn)，評(píng)估績(jī)效，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索規(guī)律、論證全國(guó)實(shí)施的可行性和改進(jìn)建議。

  第三階段（“十三五”之后）：全國(guó)推行階段。在試點(diǎn)應(yīng)用的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃地在全國(guó)逐步推行政府干部離任環(huán)境審計(jì)制度，持續(xù)開展對(duì)審計(jì)制度的周期性回顧（三年一次），調(diào)整并保證制度的持續(xù)性，使得中國(guó)的環(huán)境審計(jì)逐步走上規(guī)范化、法制化軌道。