學(xué)者部長(zhǎng)陳吉寧如何打造實(shí)施中國(guó)最嚴(yán)格的環(huán)保制度

  “沒有槍、沒有炮，有的只是沖鋒號(hào)。”

  環(huán)保部門過去經(jīng)常這樣自我調(diào)侃。但是2015年，環(huán)保部一改以往的“尷尬”局面，顯得“腰桿子硬了許多”。

  11月5日，在環(huán)保部公布的調(diào)查處理結(jié)果中，央企中石油四川石化有限公司被責(zé)令限期整改，同時(shí)對(duì)中石油四川公司污染物超標(biāo)排放的違法行為進(jìn)行立案查處。

  這并不是央企第一次出現(xiàn)在環(huán)保部的處罰名單之中。距離最近的，10月20日，蘭州市環(huán)保局通報(bào)，甘肅中糧可口可樂飲料有限公司偽造污水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，逃避環(huán)保監(jiān)管，該案件移送到蘭州市公安局進(jìn)行處理；并對(duì)對(duì)中糧可口可樂飲料有限公司的主管人員處以行政拘留5天的處罰。

  不僅僅是央企，地方城市也未能幸免。

  10月20日，環(huán)保部官網(wǎng)將東北環(huán)境保護(hù)督查中心對(duì)大連市的督查報(bào)告全文公開，并轉(zhuǎn)發(fā)給大連市政府，要求大連市在11月25日前，將整改方案報(bào)送環(huán)保部。

  在環(huán)保部網(wǎng)站全文公開對(duì)一個(gè)城市的督查報(bào)告，這種情形并不多見。

  除了發(fā)文督促城市進(jìn)行環(huán)保整改，環(huán)保部還公開約談25個(gè)城市的市長(zhǎng)“依法進(jìn)行告誡談話、指出相關(guān)問題”。

  在業(yè)內(nèi)人士看來，這一系列“強(qiáng)硬措施”的背后，得益于新《環(huán)保法》正式施行，新部長(zhǎng)走馬上任。

  環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光告訴騰訊財(cái)經(jīng)《棱鏡》，新部長(zhǎng)上任后，環(huán)保部逐漸明確了新的工作思路，歸結(jié)起來就是“強(qiáng)勢(shì)環(huán)保、人民環(huán)保、智慧環(huán)?！?。

  “環(huán)保部對(duì)鄭州市副市長(zhǎng)進(jìn)行約談時(shí)，他托人找過來希望別被約談，最后還是約談了?！杯h(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，在“十二五”收官和“十三五”開始之際，“強(qiáng)勢(shì)環(huán)?！憋@得尤為重要。

  當(dāng)然，“強(qiáng)勢(shì)環(huán)保”還將繼續(xù)。

  不久前召開的十八屆五中全會(huì)提出，要實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

  而面對(duì)“加大環(huán)保會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的指責(zé)，環(huán)保部則進(jìn)行了強(qiáng)力回?fù)簦Q從影響經(jīng)濟(jì)下行的原因看，不論中長(zhǎng)期還是短期，資源環(huán)境保護(hù)只是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的因素之一，但是并不構(gòu)成主要因素。

  污染源暴露在陽光下

陳吉寧稱不能讓環(huán)保法成為紙老虎

  “讓所有的污染源排放暴露在陽光下，要讓我們每一個(gè)人成為污染排放監(jiān)督者，動(dòng)員全社會(huì)力量一起來形成共治霧霾的局面?！薄惣獙幷Z錄

  作為新部長(zhǎng)，陳吉寧第一次公開亮相就選擇與媒體見面。今年3月1日，他邀請(qǐng)了20位記者座談，專門聽取新聞界對(duì)當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)、環(huán)境宣傳工作及如何加強(qiáng)互動(dòng)合作的意見和建議。

  這在環(huán)保部歷史上是絕無就有的。據(jù)與會(huì)記者回憶，彼時(shí)恰逢輿論熱議柴靜的《穹頂之下》，陳吉寧回應(yīng)稱，這反應(yīng)了在新媒體時(shí)代，政府媒體及公眾之間如何互動(dòng)，應(yīng)通過媒體，積極傳播環(huán)境信息，贏得公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的支持和自覺參與。

  不久之后，環(huán)保部宣教司就建立了一個(gè)記者微信群。“確實(shí)比以前開明，現(xiàn)在去部里開會(huì)，相關(guān)司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)參加。而且新聞通稿也比以前質(zhì)量高，會(huì)公開環(huán)保督查及發(fā)現(xiàn)的問題。”一位從事環(huán)境報(bào)道多年的記者表示。

  馬軍，民間環(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心的主任，長(zhǎng)期關(guān)注環(huán)保信息公開和公眾參與。

  讓馬軍感覺強(qiáng)烈的是環(huán)保部門更加開放的與民間互動(dòng)，一改之前雙方“老死不相往來”的對(duì)立狀態(tài)。今年，馬軍的團(tuán)隊(duì)受環(huán)保部宣教司的邀請(qǐng)，參與編寫了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》。

  “加大信息公開力度。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)與便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步暢通與群眾溝通的渠道，動(dòng)員全社會(huì)積極參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)。”這是陳吉寧第一次亮相時(shí)表態(tài)要完成的五大任務(wù)之一。

  今年9月初，環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》。而早在6月1日，環(huán)保部開通了官方微信、微博，同時(shí)要求各級(jí)環(huán)保部門也建立起網(wǎng)站、微博、微信，甚至“鼓勵(lì)環(huán)保廳局長(zhǎng)建立自己的微博微信，最好實(shí)名 ?！?

  據(jù)馬軍觀察，目前山東、浙江的新媒體平臺(tái)運(yùn)用的比較好，除了宣教外，也接受環(huán)保舉報(bào)，甚至已有400多家企業(yè)被舉報(bào)要求整改。

  “陳部長(zhǎng)認(rèn)為環(huán)保部門與媒體是摯友、諍友的關(guān)系?！?月21日，環(huán)保部組織了第一次環(huán)境記者培訓(xùn)。環(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)透露，陳吉寧是學(xué)者型領(lǐng)導(dǎo)，是環(huán)保專業(yè)內(nèi)行，對(duì)環(huán)?，F(xiàn)狀的看法客觀、到位，同時(shí)比較重視媒體和輿論、公眾參與。

  環(huán)保約談利器

  “一個(gè)好的法律不能成為‘紙老虎’，我們要讓它成為一個(gè)有鋼牙利齒的‘利器’，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)?！?——陳吉寧語錄

  今年是新《環(huán)保法》的實(shí)施年。3月30日，環(huán)保部以“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”為由，叫停了爭(zhēng)執(zhí)多年的金沙江小南海水電站。《棱鏡》此前了解到，該項(xiàng)目總投資約320億元，是重慶市的重點(diǎn)工程，原重慶市委書記薄熙來曾一個(gè)月內(nèi)四次進(jìn)京協(xié)調(diào)項(xiàng)目。

  不過，令原環(huán)保部核安全總工程師楊朝飛印象最深刻的是，今年以來環(huán)保部公開約談了25位城市的領(lǐng)導(dǎo)?！凹s談比過去更加嚴(yán)格、范圍更大，過去更多是對(duì)企業(yè)約談，現(xiàn)在對(duì)地方政府約談?！睏畛w對(duì)《棱鏡》說。

  事實(shí)上，環(huán)保部的約談機(jī)制已經(jīng)運(yùn)行了十年左右，此前，大多針對(duì)企業(yè)或污染案件進(jìn)行約談。今年3月24日，環(huán)保部召開督查工作座談會(huì)，要求實(shí)現(xiàn)由“以查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e、以督政府為主”，加強(qiáng)綜合督查。

  陳吉寧在會(huì)上講話，側(cè)重于督查企業(yè)，僅僅是偏重了環(huán)境保護(hù)微觀層面的督查，將工作壓力傳遞至基層環(huán)保部門，對(duì)基層政府的觸動(dòng)甚微。開展綜合督查則是由側(cè)重督企向側(cè)重督政轉(zhuǎn)變，變單一的督查企業(yè)向綜合的督查地方政府涉及環(huán)境保護(hù)工作的全過程，讓地方政府意識(shí)到環(huán)境保護(hù)不僅僅是環(huán)保部門的事情，推動(dòng)了地方環(huán)境保護(hù)工作的開展。

  2015年1月—6月，鄭州市大氣環(huán)境質(zhì)量在全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市中排名倒數(shù)第三，每月均進(jìn)入倒數(shù)前十，其中4、5、6月連續(xù)3個(gè)月排名倒數(shù)第二。7月28日，鄭州市成為被約談的首個(gè)省會(huì)城市。

  “環(huán)保部對(duì)鄭州市副市長(zhǎng)進(jìn)行約談時(shí)，他托人找過來希望別被約談，最后還是約談了?！?環(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)透露。

  《棱鏡》了解到，一般地方領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)在約談最后表態(tài)；而且會(huì)談后，約談雙方都要在“約談紀(jì)要”上“簽字畫押”，讓表態(tài)真正落到白紙黑字上。

  不過，也有地方領(lǐng)導(dǎo)因表態(tài)未能落實(shí)，最終受到紀(jì)律處分。9月14日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)，對(duì)河南駐馬店市平輿縣委書記王兆軍、縣長(zhǎng)張懷德進(jìn)行誡勉談話處理，對(duì)平輿縣副縣長(zhǎng)楊荔行政記大過處分，對(duì)平輿縣環(huán)保局副局長(zhǎng)胡超峰、平輿縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)副主任霍林分別行政降級(jí)處分。

  平輿縣領(lǐng)導(dǎo)就此成為被追究環(huán)境責(zé)任的首個(gè)案例。“紀(jì)委追究，這是環(huán)保部門的新武器，打響了第一槍。”環(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說。

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  要環(huán)保還是要GDP？

  “我們不能回到過去粗放式發(fā)展的老路上，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，環(huán)保工作不能放松。” ——陳吉寧語錄

  雖然新《環(huán)保法》賦予了環(huán)保部門按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開約談等多種執(zhí)法權(quán)力。然而，一場(chǎng)關(guān)于臨沂治污的爭(zhēng)論不期而至。

  2月25日，因大氣污染嚴(yán)重，華東督查中心約談臨沂市時(shí)任代市長(zhǎng)張術(shù)平。臨沂在約談后第5天，突擊對(duì)全市57家污染大戶緊急停產(chǎn)整頓，成為全國(guó)唯一在約談后采取停產(chǎn)整頓的城市。

  面對(duì)“加大環(huán)保會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的指責(zé)，環(huán)保部進(jìn)行了強(qiáng)力回應(yīng)。環(huán)保部調(diào)查結(jié)果顯示，1-5月臨沂市一般公共預(yù)算收入120.9億元，增長(zhǎng)12.8%，增幅列全省第二位，全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體保持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。不僅改善了大氣環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)倒逼污染行業(yè)加快轉(zhuǎn)型步伐，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。

  另外，環(huán)保部專門就環(huán)保和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間的關(guān)系組織了一場(chǎng)調(diào)研，調(diào)研地方涉及浙江、唐山、淄博等地，形成了一份名為《新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響分析》的報(bào)告。

  該報(bào)告稱，部分環(huán)境保護(hù)措施對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，但從整體來看只是在短期內(nèi)對(duì)火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃等“兩高一資”行業(yè)產(chǎn)生了遏制作用，而對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、設(shè)備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了引領(lǐng)作用，明顯優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

  科達(dá)潔能董事長(zhǎng)邊程對(duì)《棱鏡》表示，從全國(guó)層面來說，經(jīng)濟(jì)下行與加強(qiáng)環(huán)保毫無關(guān)系；從地方層面來說，治污確實(shí)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，但“影響的也是污染的GDP”。邊程說：“現(xiàn)在全國(guó)所有傳統(tǒng)行業(yè)都產(chǎn)能過剩，關(guān)閉幾家污染的鋼廠，不會(huì)導(dǎo)致鋼材價(jià)格上漲，造成經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)?！?

  10月9日，陳吉寧在向全國(guó)人大常委會(huì)法工委作報(bào)告今年1-8月份環(huán)保部門的執(zhí)法成果，與往年相比激增：

  全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共405件，罰款數(shù)額近3.3億元；實(shí)施查封、扣押案件共2400件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共1524件。全國(guó)共檢查企業(yè)100余萬家次，責(zé)令停產(chǎn)近2.3萬家，關(guān)停取締1.5萬余家，罰款3.5萬余家……

  最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度

  “黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)高度重視，公眾環(huán)境意識(shí)日益增強(qiáng)，全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)大合力逐步形成，環(huán)境保護(hù)工作正處于大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期?！?——陳吉寧語錄

  隨著環(huán)保部一系列“強(qiáng)勢(shì)措施”的實(shí)施，有人士認(rèn)為環(huán)保部門將成為“炙手可熱”的權(quán)力部門。不過，中國(guó)環(huán)境報(bào)總編輯李松并不認(rèn)同“擴(kuò)權(quán)”的說法。

  “環(huán)保部門的權(quán)力和責(zé)任都一直在那里，只是之前沒有條件履行而已，現(xiàn)在是正常履行權(quán)責(zé)，何來擴(kuò)權(quán)之說？”他對(duì)《棱鏡》表示。

  實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)中，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法有時(shí)顯得尷尬無比。一位環(huán)境執(zhí)法人員自我調(diào)侃說：“我們連統(tǒng)一的制服都沒有，都是穿著便裝去執(zhí)法，有時(shí)連企業(yè)大門都進(jìn)不去?！?

  《棱鏡》了解到，執(zhí)法壓力大、權(quán)責(zé)不明、隊(duì)伍不全等是各省市環(huán)保部門負(fù)責(zé)人反映最多的問題。“環(huán)保到底應(yīng)該是什么部門？現(xiàn)在，環(huán)保部門既是一個(gè)綜合的管理部門，又是環(huán)境監(jiān)察部門；既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員和教練員。因此，當(dāng)前梳理好環(huán)保部門的職責(zé)非常重要?！备＝ㄊ…h(huán)保廳廳長(zhǎng)朱華說。

  不少專家呼吁，希望環(huán)保部門成為一個(gè)超部門的決策機(jī)構(gòu)，把分散在海洋、水利、住建等部門的污染防治職能集中過來。不過，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，這種比較“主流”的思路有利有弊，準(zhǔn)確把握環(huán)保部門權(quán)力大小這個(gè)“度”十分關(guān)鍵。

  常紀(jì)文認(rèn)為，上述方案優(yōu)點(diǎn)在于一個(gè)部門統(tǒng)一監(jiān)管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作，維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體性；缺點(diǎn)在于改革涉及部門多，整合難度相當(dāng)大，機(jī)構(gòu)過于龐雜，且工作效率不高。

  不過，有一點(diǎn)能夠確定:在未來的至少五年內(nèi)，中國(guó)的環(huán)保制度將會(huì)更加嚴(yán)格。

  在不久前召開的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

  常紀(jì)文表示，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著上面對(duì)下面的監(jiān)察行為，如環(huán)保部直接到地方監(jiān)察，省環(huán)保廳到下一級(jí)地市監(jiān)察，以及約談、追責(zé)的力度會(huì)加大；但另一方面，地方的環(huán)境監(jiān)管權(quán)并未上收，依然是屬地管理制度。最終，是形成一個(gè)企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級(jí)部門監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障了環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制了地方保護(hù)主義。

  “由政府和社會(huì)各界共同組成的環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)初步形成?！杯h(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光認(rèn)為，“十三五”是環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)役機(jī)遇期，雖然五年難以從整體上扭轉(zhuǎn)我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，但一定是環(huán)保大有可為的時(shí)期。