環(huán)評(píng)審批權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)困境

  除重特大項(xiàng)目以外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件，環(huán)保部門與投資管理部門將對(duì)環(huán)評(píng)和核準(zhǔn)并聯(lián)辦理。這是2014年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知提出的，旨在大幅精簡(jiǎn)與項(xiàng)目核準(zhǔn)相關(guān)的行政審批事項(xiàng)。

  三個(gè)月之后，為配合國務(wù)院的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，環(huán)保部下調(diào)13類項(xiàng)目的管理等級(jí)，由編制環(huán)境影響報(bào)告書降為編制環(huán)境影響報(bào)告表或填報(bào)登記表，這意味著環(huán)評(píng)門檻和深度的降低。

  火電站、熱電站、煉鐵煉鋼、有色冶煉、國家高速公路、大型主題公園等32類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限，由環(huán)保部下放至省級(jí)環(huán)保部門；部分省級(jí)環(huán)保部門甚至進(jìn)一步將一些審批權(quán)限下放至市級(jí)甚至縣級(jí)。

  2015年可謂全國多地環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)審批權(quán)下放的嘗試推行之年，寧夏是本年度最后一個(gè)宣布放權(quán)計(jì)劃之地，于12月29日，寧夏環(huán)保廳宣布，農(nóng)林水利、新能源、交通運(yùn)輸?shù)?個(gè)行業(yè)類別、約占80%的項(xiàng)目環(huán)評(píng)，將下放至市縣環(huán)保部審批。登記表項(xiàng)目管理制度由審批制全部改為備案制，約50%的建設(shè)項(xiàng)目不再需要審批。

  環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念，按《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》界定是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。環(huán)評(píng)制度是“預(yù)防為主”原則的重要法律制度。

  按環(huán)保部推出的新政，諸多項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)限被集中下放?？梢灶A(yù)見，未來地方環(huán)保部門審批的環(huán)評(píng)數(shù)量將會(huì)劇增，審批工作進(jìn)度將會(huì)提速，同時(shí)，接盤單位能否勝任擴(kuò)權(quán)令人擔(dān)憂，環(huán)保屏障失效的風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

  審批權(quán)下放的三個(gè)憂慮

  依法審批能力和專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)，是公眾對(duì)環(huán)評(píng)放權(quán)的第一個(gè)擔(dān)憂。

  在中國，行政和技術(shù)的優(yōu)勢(shì)資源集中在上級(jí)單位，下級(jí)環(huán)保系統(tǒng)人手不足，專業(yè)水平相對(duì)較低。環(huán)評(píng)審批涉及大量、復(fù)雜的工藝和技術(shù)問題，基層單位無法邀請(qǐng)到夠分量的多領(lǐng)域?qū)＜?，評(píng)審的科學(xué)性和把關(guān)作用必定要打折扣。

  以福建省霞浦縣為例，近年來，縣環(huán)保局年均參與審批的本地環(huán)評(píng)項(xiàng)目100多個(gè)，其中有部分項(xiàng)目是由寧德市環(huán)保部門牽頭組織專家評(píng)審，縣環(huán)保部門作為基層單位參與評(píng)估，因?yàn)榧夹g(shù)能力不足，對(duì)大項(xiàng)目難以把關(guān)。作為地方部門，把政策搞清楚、做好環(huán)評(píng)市場(chǎng)服務(wù)一直是以往的重點(diǎn)，而技術(shù)環(huán)節(jié)涉及多領(lǐng)域非常復(fù)雜和專業(yè)，地方基層單位確難勝任。

  首先，基層單位很難邀請(qǐng)到全國多區(qū)域、多領(lǐng)域的專家，從宏觀上對(duì)環(huán)評(píng)進(jìn)行評(píng)審，受制于專家層級(jí)的降低，評(píng)審的專業(yè)性和科學(xué)性必將成為嚴(yán)峻的拷問；其次，地方環(huán)保部門要聽命于當(dāng)?shù)卣垢蓴_能力匱乏，無法“獨(dú)善其身”，對(duì)于政府錯(cuò)誤選定的項(xiàng)目不敢異議，環(huán)境“防線”失守經(jīng)常發(fā)生。

  審批條件彈性大、不夠清晰、滯后于新形勢(shì)，是人們不放心環(huán)評(píng)放權(quán)的另一個(gè)理由。

  簡(jiǎn)政放權(quán)是大勢(shì)所趨，但對(duì)環(huán)評(píng)秩序的規(guī)范，環(huán)保部在放權(quán)時(shí)應(yīng)劃清紅線，尤其是對(duì)不能放權(quán)的項(xiàng)目類別名單更要明確。目前，環(huán)評(píng)審批領(lǐng)域的中央層級(jí)規(guī)章，依然是2005年的《國家環(huán)境保護(hù)總局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》，行政許可的程序和條件簡(jiǎn)略粗疏，自由裁量空間過大，已經(jīng)不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。

  通觀環(huán)保部各種形式的文件，對(duì)于什么項(xiàng)目不予審批，環(huán)境底線和法律紅線何在，至今缺乏明確有效的敘述，不足以防范地方環(huán)保系統(tǒng)的弄權(quán)瀆職。目前是各地做法各異，只要法律不禁止的都允許，這就導(dǎo)致有很多打“擦邊球”。

  第三個(gè)常受到質(zhì)疑的問題是，公眾參與流于形式、配套監(jiān)督機(jī)制疲軟。

  應(yīng)當(dāng)看到，環(huán)保部門在環(huán)評(píng)中越來越重視公眾參與。利害關(guān)系人的贊成率，是環(huán)評(píng)審批過關(guān)的重要因素。然而，環(huán)評(píng)弄虛作假、質(zhì)量低劣，包括資質(zhì)掛靠出租等越軌行為層出不窮。

  根治這些頑癥，離不開社會(huì)監(jiān)督的落實(shí)深化，急需提升公眾對(duì)環(huán)境決策的話語權(quán)。2015年11月20日，環(huán)保部發(fā)布通報(bào)稱，在福建、河南、湖南等10個(gè)省市自治區(qū)內(nèi)，15個(gè)項(xiàng)目的公眾意見調(diào)查存在問題，眾多被調(diào)查者無法取得聯(lián)系或表示未填過調(diào)查表，甚至把公眾的支持和反對(duì)意見顛倒。由此可見，公眾參與流于形式，公眾意見調(diào)查質(zhì)量不高，未能充分保證公眾的合法權(quán)益。如果不消除民意做“花瓶”、公眾被“代表”的困擾，倉促下放環(huán)評(píng)審批權(quán)，將會(huì)給環(huán)保事業(yè)帶來傷害。

  環(huán)評(píng)制度改革如何優(yōu)化設(shè)計(jì)

  作為簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的整體戰(zhàn)略，與環(huán)評(píng)審批權(quán)下放相伴隨的，必然是環(huán)評(píng)制度的改革完善；而環(huán)評(píng)放權(quán)之后出現(xiàn)的各種問題，也必須通過深化改革來加以解決。那么，環(huán)評(píng)改革的正確方向在哪里，優(yōu)選方案應(yīng)該是什么？

  當(dāng)前，對(duì)于環(huán)評(píng)制度的改革思路，存在“強(qiáng)化”與“弱化”兩種意見的爭(zhēng)論。

  強(qiáng)化論者主張，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的制度框架，加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，取締環(huán)評(píng)領(lǐng)域的“紅頂中介”和利益輸送，嚴(yán)肅查處不負(fù)責(zé)任、弄虛作假的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。在政府主導(dǎo)下打造公平有序的環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，充分發(fā)揮環(huán)評(píng)審批作為環(huán)保抓手的功能，繼續(xù)把項(xiàng)目環(huán)評(píng)當(dāng)作保護(hù)環(huán)境生態(tài)資源的核心工具。

  弱化論者則認(rèn)為，現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度需要“傷筋動(dòng)骨”、“大興大革”，要以事中事后監(jiān)管為重心，以實(shí)質(zhì)性公眾參與為基礎(chǔ)，重新設(shè)計(jì)制度框架。其中較為激進(jìn)的觀點(diǎn)，是用環(huán)境許可證融合環(huán)評(píng)審批和竣工環(huán)保驗(yàn)收，將環(huán)評(píng)資質(zhì)審批制改為備案登記制，由環(huán)保部門和行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)共同管理，由各方專家組成的評(píng)審委員會(huì)對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)行票決制。

  筆者認(rèn)為，無論選擇“強(qiáng)化”還是“弱化”，環(huán)評(píng)審批體制的改革，都要正視以下制約因素，解決現(xiàn)實(shí)中的真問題：

  第一，項(xiàng)目環(huán)評(píng)承受了許多不能承受之重，不宜作為環(huán)境管理的核心手段。污染問題本質(zhì)上是環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題、布局問題和規(guī)模問題，政府宏觀政策和開發(fā)規(guī)劃的失誤，是環(huán)境生態(tài)破壞的深層原因，而審批后監(jiān)管的薄弱乏力，導(dǎo)致環(huán)評(píng)報(bào)告失去約束作用。我們應(yīng)當(dāng)把環(huán)保關(guān)注的重點(diǎn)，從具體項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批，轉(zhuǎn)移到前端的規(guī)劃和后端的監(jiān)管，包括排污許可。

  第二，當(dāng)前的突出問題，是環(huán)評(píng)報(bào)告越編越厚，真正管用、實(shí)用的并不多，企業(yè)為環(huán)評(píng)支付的成本居高不下，環(huán)評(píng)工程師隊(duì)伍日益壯大，卻換不來群眾對(duì)環(huán)評(píng)審批的高滿意度。同時(shí)，環(huán)保領(lǐng)域行政許可事項(xiàng)過多，程序環(huán)節(jié)過于繁瑣，需要履行環(huán)評(píng)審批、“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污許可證三道手續(xù)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼虾?jiǎn)化很有必要。

  第三，環(huán)保問題與其他問題不同，“市場(chǎng)失靈”是普遍現(xiàn)象，“預(yù)防原則”是一大特色。離開外部壓力和社會(huì)監(jiān)督，企業(yè)不可能認(rèn)真去做環(huán)評(píng)。盲目相信企業(yè)和過度簡(jiǎn)化程序的后果，是環(huán)境成本向社會(huì)的轉(zhuǎn)嫁，是污染風(fēng)險(xiǎn)的急劇增加。只有加強(qiáng)公眾參與，企業(yè)才不敢妄為，政府才不會(huì)懈怠，環(huán)評(píng)的質(zhì)量也才有確實(shí)的保障。

  因此，完全取消環(huán)評(píng)審批和迷信政府資質(zhì)管理，都不是正確的政策選項(xiàng)。環(huán)評(píng)改革必須立足現(xiàn)實(shí)，全面考量，達(dá)到興利除弊的目的。

  由于減少行政審批的需要，環(huán)評(píng)在一些地方事實(shí)上變成了備案制，由多部門并聯(lián)審批，變異為對(duì)環(huán)評(píng)的裹挾、倒逼。有專家建言用排污許可證取代環(huán)評(píng)批復(fù)，提高環(huán)境行政許可的實(shí)際功效。這些意見和做法不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定有沖突，而且過高估計(jì)了排污許可制度的作用。如果取消環(huán)評(píng)審批，或者只進(jìn)行形式審查，把建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境合規(guī)性和可行性交給企業(yè)判斷，一旦企業(yè)的判斷和決策出現(xiàn)錯(cuò)誤，不僅會(huì)給自己帶來慘重的經(jīng)濟(jì)損失，還將造成不可逆的環(huán)境損害，這樣的風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)無法承受的。

  整治“紅頂中介”，實(shí)行環(huán)評(píng)單位市場(chǎng)化，強(qiáng)化環(huán)評(píng)資質(zhì)管理，如果不與環(huán)評(píng)評(píng)審和決策方式的創(chuàng)新相結(jié)合，不為公眾實(shí)質(zhì)參與環(huán)評(píng)開辟新路徑，很難稱其為真正的改革，將觸及不到環(huán)評(píng)亂象的實(shí)質(zhì)根源，也解決不了環(huán)評(píng)屢屢失守的尷尬。

  就總體狀況而言，中國的環(huán)評(píng)審批依然是一種封閉的內(nèi)部人操作模式，缺少透明和有效的外部監(jiān)督，環(huán)保部門過度依賴小范圍和不公開的專家評(píng)審，公眾和環(huán)保組織無從參與審批博弈，這與依法科學(xué)民主決策的要求存在差距，給環(huán)境污染和環(huán)境事件的發(fā)生帶來了隱患。

  總之，下放環(huán)評(píng)審批權(quán)和改革環(huán)評(píng)制度是簡(jiǎn)政放權(quán)的大勢(shì)所趨，有助于激發(fā)創(chuàng)造創(chuàng)新的活力，促使政府職能正確定位和歸位，提升行政管理效能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。不過，在改革方案設(shè)計(jì)和實(shí)施中，在審批權(quán)下放和程序簡(jiǎn)化以后，如何落實(shí)和強(qiáng)化公眾參與，是值得我們深思的問題和踐行的方向。環(huán)保部門要讓公眾回歸環(huán)境保護(hù)的主體地位，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要敞開大門與公眾對(duì)話，夯實(shí)環(huán)評(píng)公眾參與平臺(tái)，呼應(yīng)公眾的參與期待，開拓新的參與方式，與公眾一起守住環(huán)境保護(hù)的鐵閘。只有這樣，才會(huì)促使開發(fā)建設(shè)活動(dòng)與環(huán)境承載力相適應(yīng)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)美麗中國的夢(mèng)想。