去產(chǎn)能很復(fù)雜,真正需要政府重視的是什么？

  當前，鋼鐵、煤炭、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)了嚴重的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，給中國經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級帶來巨大挑戰(zhàn)。我們認為，當前產(chǎn)能過剩問題同時表現(xiàn)出周期性、體制性和階段性的特點，政府應(yīng)堅持用市場化的手段應(yīng)對當前階段出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩。

  在此過程中，政府可以從建立產(chǎn)能檢測體系、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為主要協(xié)調(diào)人的作用、設(shè)立專項職工安置基金等三方面，在穩(wěn)定社會經(jīng)濟方面發(fā)揮實質(zhì)性作用。

  一、正確認識當前產(chǎn)能過剩問題的性質(zhì)

  當前產(chǎn)能過剩問題的性質(zhì)比較復(fù)雜，同時表現(xiàn)出周期性、體制性和階段性的特點。

  首先，周期性特點體現(xiàn)為金融危機導(dǎo)致外需減弱，并引發(fā)部分行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

  2008年后，全球經(jīng)濟處于深刻調(diào)整周期，發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體都在艱難復(fù)蘇。在此背景下，全球需求大幅減弱，部分大宗商品價格經(jīng)歷長期下跌，與此相關(guān)的行業(yè)因此受到較大沖擊。其中，以鋼鐵、有色、能源化工等行業(yè)最為典型。

  由于周期性本質(zhì)上是一種偶然性，因此有的觀點認為隨著全球經(jīng)濟回暖，中國目前面臨的產(chǎn)能過剩問題會隨之化解。應(yīng)該說，周期性原因不是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩出現(xiàn)的最主要原因。因此，不能一味指望通過外需恢復(fù)來化解產(chǎn)能過剩。

  其次，體制性特點體現(xiàn)為中國產(chǎn)能過剩問題往往是政府過度干預(yù)經(jīng)濟的直接后果。

  改革開放以來，中國曾出現(xiàn)過兩次大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，分別是20世紀90年代中期和2008年金融危機之后。兩次產(chǎn)能過剩的出現(xiàn)有類似的宏觀背景，即外部沖擊導(dǎo)致經(jīng)濟面臨下行壓力。經(jīng)濟下行使需求減少，供需矛盾變得尖銳，過剩產(chǎn)能規(guī)模增加。

  除了相同的宏觀背景，兩次產(chǎn)能過剩爆發(fā)之前都曾經(jīng)歷過大規(guī)模的政府主導(dǎo)的投資。

  1992年黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”和“國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的目標，市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的擴大掀起了一輪新的投資高潮。在此背景下，企業(yè)普遍對市場空間預(yù)期過于樂觀，盲目投資、蜂擁而上和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致1992年-1996年間陸續(xù)積累了大量的過剩產(chǎn)能。

  最后，階段性特點體現(xiàn)為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段往往都會出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

  隨著經(jīng)濟逐漸走向成熟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)需求減弱會使供需矛盾變得尖銳，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩出現(xiàn)。20世紀70年代末，日本經(jīng)濟在完成起飛階段的最后出現(xiàn)了較嚴重的產(chǎn)能過剩。韓國的產(chǎn)能過剩問題集中出現(xiàn)在20世紀80年代末，當時的韓國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點。20世紀80、90年代，美國正處于新技術(shù)革命的黎明，以鋼鐵為代表的傳統(tǒng)行業(yè)因需求減少而出現(xiàn)了嚴重的產(chǎn)能過剩。

  總的來說，發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的時期都出現(xiàn)過產(chǎn)能過剩。當前，中國宏觀經(jīng)濟正處于戰(zhàn)略調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，此時出現(xiàn)產(chǎn)能過剩也符合經(jīng)濟發(fā)展的必然規(guī)律。

  二、用市場化手段來化解產(chǎn)能過剩

  在這些原因中，真正需要政府重視并加以應(yīng)對的是體制性因素。

  政府過度干預(yù)經(jīng)濟是造成中國出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的根源。地方政府的兩大基本目標是“促增長和保就業(yè)”。促增長對官員是正向激勵，保就業(yè)是地方執(zhí)政的底線。

  政府在刺激消費方面很難發(fā)力，但在刺激投資上得心應(yīng)手。有投資就有增長，有增長就有就業(yè)，在這個邏輯中沒有效率和公平的立足之地。因此，政府主導(dǎo)投資的重點不是效率而是規(guī)模，所涉及的行業(yè)自然就是可以吸納大量投資的重資產(chǎn)行業(yè)，如鋼鐵。

  再加上地區(qū)之間的惡性競爭，過度投資進而導(dǎo)致重資產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)能過剩幾乎是必然的結(jié)果。

  因此，在化解產(chǎn)能過剩的過程中，需要始終堅持的核心原則即堅持使用市場化的手段應(yīng)對產(chǎn)能過剩。所謂市場化的手段，企業(yè)的生產(chǎn)和投資決策全部只依據(jù)市場化形成的產(chǎn)品價格，價格機制是唯一的去產(chǎn)能力量。在這個原則下，可以得出如下兩個基本判斷。

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  第一個基本判斷是，化解產(chǎn)能過剩需要較長時間，不能操之過急。

  國際經(jīng)驗表明，用市場化手段去產(chǎn)能大約要經(jīng)歷5到10年的時間。在這個過程中，市場會反復(fù)經(jīng)歷去庫存、去產(chǎn)量和去產(chǎn)能三個階段，產(chǎn)能水平會整體呈現(xiàn)出階段性下降的態(tài)勢。產(chǎn)能過剩對中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了一定影響，但同時也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整本身的應(yīng)有之義。因此，在去產(chǎn)能的過程中要相信市場的力量，切不能操之過急，更要避免使用行政化的方式實現(xiàn)“快速”去產(chǎn)能。

  第二個基本判斷是，化解現(xiàn)有的過剩產(chǎn)能不會造成不可承受的失業(yè)率。

  從絕對規(guī)模來看，根據(jù)估算，化解鋼鐵、煤炭、有色金屬、造紙、水泥和平板玻璃六大產(chǎn)能過剩行業(yè)可能會造成430萬左右的失業(yè)，占到2015年城鎮(zhèn)就業(yè)人口的1.06%。也就是說，即使去產(chǎn)能在短時間快速完成，也僅會導(dǎo)致失業(yè)率上升1.06個百分點。

  進一步來看，如果堅持使用市場化的手段實現(xiàn)去產(chǎn)能，那么最終完成目標要經(jīng)歷相當長的時間。按照5年計算，每年的失業(yè)率增加僅為0.2個百分點，完全在經(jīng)濟的可承受范圍之內(nèi)。

  當然，個別地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)集中度較高，可能會面臨較大的失業(yè)壓力。但從整體來看，去產(chǎn)能本身不會對就業(yè)造成過量沖擊，特別是市場化的去產(chǎn)能更是如此。

  三、化解產(chǎn)能過剩的三點建議

  第一，建立產(chǎn)能檢測體系，避免大規(guī)模以舊換新。

  建議國家統(tǒng)計局和工信部聯(lián)合建立設(shè)備注冊制度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的產(chǎn)能檢測體系，以及時了解和準確把握設(shè)備情況，加強對產(chǎn)能進行管理。建議檢測體系的統(tǒng)計周期以月為主，主要任務(wù)是統(tǒng)計和搜集行業(yè)的新設(shè)備增加情況、產(chǎn)能利用率、供求關(guān)系等數(shù)據(jù)。同時，應(yīng)及時發(fā)布上述統(tǒng)計信息，以引導(dǎo)企業(yè)進行科學(xué)理性的生產(chǎn)決策，為政府調(diào)控相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供決策依據(jù)。

  去產(chǎn)能過程中應(yīng)設(shè)定技術(shù)下限，即不能滿足技術(shù)標準的產(chǎn)能應(yīng)果斷去掉。但是，應(yīng)警惕過剩產(chǎn)能以新技術(shù)的形式再次出現(xiàn)。建議各行業(yè)根據(jù)不同的技術(shù)情況和去產(chǎn)能目標，設(shè)定固定的以舊換新的比例。例如，每淘汰2單位的落后產(chǎn)能，只能增加1單位的新技術(shù)產(chǎn)能。

  第二，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為主要協(xié)調(diào)人的作用。

  在去產(chǎn)能的過程中，應(yīng)重視行業(yè)協(xié)會所扮演的重要角色，充分發(fā)揮其作為居間協(xié)調(diào)人的作用。以行業(yè)協(xié)會作為主要協(xié)調(diào)人能夠充分尊重各行業(yè)的實際情況，并且行業(yè)協(xié)會是企業(yè)主體的聯(lián)合，有助于保證民營企業(yè)的權(quán)利，避免去產(chǎn)能過程中出現(xiàn)歧視民營企業(yè)的情況。目前，鋼鐵行業(yè)協(xié)會，水泥行業(yè)協(xié)會等行業(yè)協(xié)會已經(jīng)在發(fā)揮重要作用。

  同時，鼓勵由各行業(yè)協(xié)會牽頭成立專項基金，用于補貼對去產(chǎn)能貢獻較大的企業(yè)。例如，補貼相關(guān)企業(yè)在固定資產(chǎn)報廢和職工安置方面的成本支出。專項基金由行業(yè)內(nèi)全部企業(yè)，按特定比例貢獻資金成立。專項基金的使用受全體企業(yè)監(jiān)督，每個季度披露基金的收支以及詳細使用情況。

  第三，設(shè)立專項職工安置基金，采取多元化的職工安置方式。

  當前，中央已經(jīng)劃撥的專項職工安置資金，但規(guī)模上仍需補充。要想有效應(yīng)對去產(chǎn)能導(dǎo)致的失業(yè)問題，專項職工安置資金每年的可使用規(guī)模應(yīng)在1000億左右，且至少應(yīng)持續(xù)3年。建議財政部每年以增發(fā)特殊國債的方式募集資金，補充到專項職工安置資金當中。

  此外，專項職工安置資金還應(yīng)根據(jù)僵尸企業(yè)裁員和變相裁員的方式和規(guī)模，給予相應(yīng)的補貼。對于正式解雇的員工，建議專項職工安置基金承擔經(jīng)濟補償金的40%-60%。對于只發(fā)放生活費的員工，建議專項職工安置基金應(yīng)承擔生活費用的40%-60%，并承擔社保費用的50%。生活費總額不應(yīng)超過當?shù)刈畹凸べY水平的1.5倍。對于僅保留社保關(guān)系的員工，建議專項職工安置基金應(yīng)給相關(guān)人員提供當?shù)刈畹凸べY水平80%的生活費用。

  與此同時，支持失業(yè)人員再就業(yè)。主要措施包括：為失業(yè)人員提供就業(yè)信息服務(wù)；對失業(yè)者進行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)；對雇用特定衰退產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補貼；為原企業(yè)提供勞動者停業(yè)補助和訓(xùn)練費用；延長特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險金支付時間；安排失業(yè)人員參加公共事業(yè)。加大對民間再就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)的財政補貼，放寬相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的準入門檻，鼓勵民間資本進入。