第三批PPP啟動 中國發(fā)展PPP要解決哪些難題？

  PPP的確很火。全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第2期數(shù)據(jù)顯示，截至2016年3月末，入庫項目多達7,721個，并且總量持續(xù)上升，總規(guī)模超過8萬億。但這種火似乎是“虛火”。按照實施階段統(tǒng)計，處于識別、準備、采購、執(zhí)行、移交階段的項目數(shù)量分別為6024、1051、277、369、0個。財政部將執(zhí)行階段項目數(shù)與準備、采購、執(zhí)行等3個階段項目數(shù)總和比較，得到的入庫項目落地率為21.7%。更值得憂慮的是，這個數(shù)據(jù)還是被“美化”的。如果將大部分處于識別階段的項目納入計算基數(shù)，執(zhí)行階段的項目數(shù)與入庫項目總量相比，實際的簽約率僅為4.8%，不足5%，落地難的問題十分突出。

  為何在中央地方齊心力推的背景下，社會資本尤其是民營企業(yè)遲遲不敢出手？PPP項目的簽約情況為何不盡人意？主要是因為PPP模式較為復雜，不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設計、建設、融資、運營、維護等多個環(huán)節(jié)，對政府的監(jiān)管能力、社會資本的經營和掌控能力提出了極大的挑戰(zhàn)。而我國新一輪的PPP尚處于起步階段，不管是政策體系還是市場體系，都存在著許多亟待完善的地方。我們通過研究和調研，梳理出制約PPP發(fā)展的十大難題及建議。

  1 主管機構交叉重疊，權責利界限難分清

  中國特色的九龍治水之困在PPP工作中體現(xiàn)的尤為突出：管項目的發(fā)改委，管財政的財政部，管城市建設的住建部，管銀行的銀監(jiān)會，PPP涉及的部門眾多，但誰是PPP的第一主管機構，并沒有明確界定。尤其是財政部和發(fā)改委之間存在較大的權責重疊，甚至有發(fā)改委的官員公開指責財政部建立一套PPP決策審批機制是“嚴重的資源浪費”。在實際操作中，地方反映一個管項目一個管資金哪個都繞不開，而且雙方在推廣PPP的思路上還是有明顯區(qū)別：財政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。

  財政部的第一職責是管理國家財政資金，出發(fā)點是嚴控PPP項目的質量，避免地方政府包裝假的PPP項目，當成化解地方債務問題的工具。而發(fā)改委的第一職責是宏觀經濟管理，當前形勢下的第一要務是“穩(wěn)增長”。這導致發(fā)改委較為關注PPP項目的數(shù)量和規(guī)模，在基礎設施和公用事業(yè)領域大規(guī)模推廣運用PPP。

  兩個部委自然產生了兩套法令的問題。發(fā)改委和財政部兩部門在PPP的立法、指導意見、項目、推介等方面各自為戰(zhàn)，甚至能看到兩個實權部門一天內在同一領域一齊“飆”文件，極為罕見。比如，2014年12月4日，財政部發(fā)布了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，公布了財政部第一批30個PPP示范項目，并從項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等方面規(guī)范了操作流程。就在同一天，發(fā)改委頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，從項目適用范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展PPP提出具體要求。

  部委之間職能界限劃分不清晰，難免會出現(xiàn)部門設置重復、立法資源浪費甚至沖突的情形，導致地方政府無所適從。

  近來，這一問題似乎迎來了轉機，財政部和發(fā)改委一改常態(tài)，“握手言和”，兩個部門首次聯(lián)合發(fā)布《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（簡稱“32號文”），第二條提到進一步加強協(xié)調配合，要求各地要進一步加強部門間的協(xié)調配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。對于涉及多部門職能的政策，要聯(lián)合發(fā)文；對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準發(fā)力。期待各部門能夠真正踐行通知精神，找準自身的定位，理清各自的職能范圍，協(xié)調推廣PPP。

  2 PPP上位法體系未建立，下位法沖突

  在“法律規(guī)范+配套政策+操作指引”的框架體系的指引下，PPP相關政策密集出臺，政策體系逐步完善，為PPP的操作實施提供了相應的指導。但較為遺憾的是，權威的PPP立法尚未出臺，現(xiàn)存的多為部門規(guī)章條例，層級較低，法律效力不足，且存在沖突之處。簡言之，我國的PPP政策體系的現(xiàn)狀為上位法體系未建立、下位法重復沖突。

  2016年1月，財政部已率先完成《中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》）的意見征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由發(fā)改委主導的《中國基礎設施和公用事業(yè)特許經營立法草案》已經完成，發(fā)改委法規(guī)司在會同有關部門研究完善立法草案后，爭取盡快上報國務院，標志著PPP上位法呼之欲出。但是從已經公布的版本可以看出，這兩部法案之間的存在著一個很大的爭議：PPP與特許經營有何區(qū)別？

  財政部主張的是廣義PPP，而發(fā)改委考慮到特許經營的內涵和外延更容易把握，同時結合中國過去以特許經營概念實施PPP項目的實踐以及國際組織的立法慣例，最終采用了特許經營的概念。從而導致PPP與特許經營關系模糊，是爭議產生的源泉。鑒于國內的特許經營范圍大大擴展，且一直未有清晰的界定，且官方文件亦多將PPP與特許經營混為一談，但是從理論上，二者并不盡相同，尚存一定的爭議。

  “二次招標”問題就是PPP與特許經營界限不明導致的一個典型問題?，F(xiàn)有的PPP項目中大多包含建設部分，PPP項目的社會投資方和施工單位的選定程序備受關注，《招標投標法實施條例》第九條第1款第（三）項規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標，簡稱“兩標并一標”。但在實踐過程中，各地的操作方式暫不相同，有的地方較為謹慎，認為“兩標并一標”的適用對象為特許經營項目，因此，必須找到相應的依據(jù)，證明中標的PPP項目屬于特許經營的范疇，才可“兩標并一標”，否則，還需進行二次招標，極大地損害了社會資本的利益。

  因此，關于PPP立法問題，一方面，化解爭議，統(tǒng)一立法。從法律上明確PPP主管與參與機構，協(xié)調完善立法工作，未來統(tǒng)一出臺PPP立法。并理順職能部門分工，形成中央和地方統(tǒng)一和明確的管理權屬，有效厘清責任和義務，有利于項目推進和管理，避免爭議和沖突的產生。另一方面，填充空白，完善PPP立法。對于法律中關于PPP的盲區(qū)，如土地、稅收、審計等問題，應及時關注，完善補充，避免爭議的產生。

  3 地方政府信用缺位，契約意識淡薄，社會資本顧慮重重

  在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本。“收益共享、風險共擔”理念并未得到正確的闡釋。

  一是政策變更風險，一些地方政府在制定新政策時，可能并不考慮社會資本利益，隨意制定新政策或變更原政策。如北京“鳥巢”體育館PPP項目投入運營之后，按照合同契約，投資方可以通過賽后經營方式收取門票收入，但是考慮到“鳥巢”的公益性，使得投資方無法按照協(xié)定方式繼續(xù)經營下去，因此，在正式引入賽后運營的一年后，對“鳥巢”進行了股份制改造，迫使中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經營權，轉而獲得永久股東身份，導致雙方合作破產。

  二是政府兌現(xiàn)風險，為促成合作，一些地方政府在前期會對社會資本做出脫離實際的保證或難以兌現(xiàn)的承諾，致使在合作期內兌現(xiàn)縮水或完全不予兌現(xiàn)。如長春市政府授信排水公司與匯津公司投資共建的匯津中國（長春）污水處理有限公司，負責長春市北郊污水處理廠的建設和經營，為期20年，但在后期，排水公司開始拖欠污水處理費，導致在多次交涉無果后，污水處理廠開始停產，并將污水直接排入松花江。

  三是政府換屆風險，由于PPP項目周期長，項目運營期通常長達20-30年，一些地方政府換屆或換領導后，對上一屆政府政策不連貫甚至不予承認?！靶鹿俨毁I舊賬”，換一套領導班子改一套政策，新舊政府對PPP模式態(tài)度不同，監(jiān)管方式迥異，不履行合作協(xié)議約定，這些都使得社會資本方往往無所適從，十分被動。

  考慮到地方政府以往存在信用透支問題，“合同是張紙，簽完隨時改”，導致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復），所以，后續(xù)政府部門參與PPP時必須轉變心態(tài)，提高契約意識，秉承“收益共享、風險共擔”的合作理念，履行合同約定，保障PPP項目的順利推進。

  4 配套改革和制度建設不到位，社會資本參與運營十分被動

  PPP的機制創(chuàng)新體現(xiàn)在“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，這也是現(xiàn)階段深化改革的應有之義。作為市場化供給管理方式，PPP模式可突破市場壟斷，放開市場準入，讓市場主體成為基礎設施和公共服務供給的主力，從而提高基礎設施和公共服務的質量和效率。因此，PPP絕不只是一種融資機制的新選擇，也是一個戰(zhàn)略性選擇，應把PPP從融資視角提高到管理模式創(chuàng)新，再從管理模式創(chuàng)新提高到全面深化改革的高度。

  理想是美好的，但是現(xiàn)實卻較為殘酷，我國現(xiàn)在正處于深化改革的試水期，配套改革和制度建設尚不到位，使社會資本運營時十分被動，困難重重。

  2015年，財政部聯(lián)合住建部在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場、地下綜合管廊等市政公用領域開展PPP項目推介工作，雖有所成效，但依舊困難重重，主要表現(xiàn)為市政公用相關領域價費體系較為模糊，財政補貼機制尚未完善，制約社會資本投資回報的合理測算。考慮到很多項目具有一定的公益性，不能產生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，屬于非經營性項目范疇，需要政府根據(jù)項目產生的社會效益，給予相應的補貼，即“影子付費”，但是現(xiàn)有的市政公用相關領域價費體系和財政補貼機制尚不健全，還未形成城鎮(zhèn)供水、供氣行業(yè)上下游價格聯(lián)動機制，導致全面的測算難以推進，無法為社會資本提供合理的投資回報。如城市水務行業(yè)屬于資本密集型產業(yè)，單個項目少則幾億元，多則十幾億元。隨著水務市場的開放，許多社會資本參與到水務PPP項目中，解決了政府的資金困境，但是問題由此產生，下游水價改革不到位，仍由政府定價，尚未放開，導致社會資本相對處于弱勢，議價空間較小，收益難以保障，而問題的根源就在于改革的系統(tǒng)性不到位。

  毋庸置疑，PPP是一項重大改革，將原本由政府獨自提供的基礎設施和公共服務建設轉由政府和社會資本合作，是一個不斷創(chuàng)新的過程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等等，所以在PPP項目的推進過程中，應循序漸進地推進改革，深化改革，確保配套改革同步推進，健全財政補貼機制，保障社會資本的合法權益。

  5 PPP項目用地政策尚未明確，項目土地取得困難

  項目用地政策尚未明確，PPP項目公司應如何獲得項目土地使用權？如何確保獲得項目特許經營權的的社會資本能同時通過招拍掛獲得項目的土地使用權？這些問題的答案都不得而知。

  目前，項目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價出資或入股四種模式，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第54條，城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得。但各地的操作和認識并不統(tǒng)一，如某市同一時期運作的兩個PPP項目，一個是自來水供應項目，一個是污水處理項目，均通過公開招標完成，從社會資本性質看，前者為中外合資有限公司，后者是外商獨資有限公司。政府與社會資本簽署的《特許權協(xié)議》約定，“甲方應確保有權土地管理部門在生效日期前與項目公司簽訂《土地使用權劃撥合同》，以確保在整個特許期內，項目公司以劃撥方式取得項目場地土地使用權，有權為本項目之目的合法、獨占性地使用項目場地，并以獲得土地使用權證為證明”。本以為在這層保障下，項目公司可以安心靜候土地使用權證，但是結果卻差強人意。污水處理項目公司經過10年漫長的等待，終于得到了劃撥土地使用權證，但自來水項目公司卻未能如愿以償。對此，該市國土管理部門的答復是：“若確定項目用地主體是國有企業(yè)，以非營利方式運營，經批準后，其用地可按劃撥方式供地；若確定項目用地主體為外商投資的特許經營單位，應依規(guī)辦理土地有償使用手續(xù)，可選擇土地出讓或土地租賃方式辦理用地手續(xù)”。可是，為何污水處理項目能得到劃撥土地使用權證，相關部門卻無法給出理由。

  另外，土地使用權出讓是政府比較樂見的方式，但依然存在一些疑慮。如果協(xié)商后確定由政府將土地使用權在一定年限內出讓給社會資本，通常有協(xié)議出讓和招拍掛兩種方式，但協(xié)議出讓有明確的程序性限定，根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》第3條：出讓國有土地使用權，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，應采用招標、拍賣或掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。協(xié)議出讓屬于控制比較嚴的出讓方式，其有相應的前置條件。而即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件，也未必能一對一協(xié)議轉讓，因為同樣根據(jù)該規(guī)定第9條：（即使是協(xié)議出讓地，如果土地供應計劃公布后）在同一地塊有兩個或兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，采取招標、拍賣或掛牌方式出讓。如果采用招拍掛方式，除了要支付相應的土地出讓金，增加社會資本的資金投入外，還有一些顧慮，特許經營權的招標和項目土地使用權的招拍掛是分開的兩個流程，并不能保障獲得項目特許經營權的社會資本能同時競得土地使用權，從而增加的項目的不確定性。

  另外，PPP項目不同地區(qū)和行業(yè)的用地政策亦存在差異，北京市、四川省、河南省等地分別發(fā)布相關用地政策，指導PPP項目的土地使用，相關部門出臺鐵路交通、養(yǎng)老服務、文化產業(yè)等行業(yè)PPP項目的土地供應方式，但整體上還不太系統(tǒng)，較為分散，因此，應盡快彌補國土資源部的缺位，積極發(fā)揮作用，制定全面的PPP項目用地政策，明晰PPP項目土地的取得方式。

  6 PPP項目收益偏低，社會資本財務投資的動力不足

  PPP項目大多為微利項目，收益率一般為6%-8%，對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。

  日前，在江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七省發(fā)改委為民企挑選的項目中，收益率分化較大，盈利能力較強的項目，預期收益率可達8%-9%，稍低一點的項目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民營企業(yè)500強的分析報告顯示其凈資產收益率平均水平為14.04%，雖然近期在經濟下行的壓力下，該數(shù)據(jù)會有所下調，但還是會超過目前大多數(shù)PPP項目能帶來的回報，導致社會資本尤其是民企對PPP項目的參與積極性不高。

  同時，有的基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP；還有相當大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準備”階段徘徊，導致項目進度慢、落地率低。

  總體來說，資本具有逐利性，會引導資金流向能夠盈利的領域，但是現(xiàn)階段的PPP項目的收益率偏低，自然難以獲得社會資本的青睞。

  針對這一問題，一方面，社會資本應清晰地認識到PPP項目多為微利項目這一事實，合理預估項目收益；另一方面，政府也應該轉變思路，公平對待社會資本，保障項目質量；同時，應視情況通過整體開發(fā)等方式提高項目收益。

  7 金融工具和市場不完善，融資渠道不通暢

  PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發(fā)展的關鍵因素。

  首先，期限錯配問題，由于PPP項目存續(xù)期較長，一般為20-30年，即項目方需要得到長期穩(wěn)定的融資，但是一般的金融機構考慮到其中的不確定性和流動性問題，在參與時會有所遲疑，不太情愿全程參與，希望能夠僅參與其中的一部分，這就是項目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長”的問題，必須兼顧流動性和收益性。

  其次，融資方式較為單一，現(xiàn)存的PPP項目多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權融資的主要模式，國際PPP項目常用的項目貸款未能得到充分運用。原因是多方面的：1.中國目前尚未建立項目融資的金融服務體系，難以實現(xiàn)以項目未來收入和資產為質押的銀行貸款。雖然銀監(jiān)會發(fā)布了《項目融資業(yè)務指引》，但實踐中，以項目未來收益和資產為擔保的項目融資方式并不多見。2.金融機構不愿承擔風險，還是習慣于躺著掙利差，創(chuàng)新動力不足，加之股權結構設計、股權退出等難題未解，導致股權融資在融資過程中運用甚少。如此單一的融資方式導致融通的資金量極為有限，相對于PPP項目的巨量投資，可謂是杯水車薪。同時，以商業(yè)信貸為主導的間接融資，利率過高、周期較短，難以適應大多數(shù)PPP項目收益低、周期長的特點。

  最后，抵押増信不足，商業(yè)銀行因其近年來的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導致其在信貸投放過程中更為謹慎，至今商業(yè)銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴格。但是PPP項目卻很難滿足要求：一是資產的權屬不清，一般約定只有經營權，沒有所有權；二是項目公司對項目土地只有使用權，需經政府同意，才可對使用權進行抵押；三是PPP項目多為在建項目，存量資產短缺，很難滿足商業(yè)銀行的抵押要求，令原本艱難的融資之路更為曲折。

  考慮到上述因素，金融機構在參與PPP項目時顧慮重重，審慎參與PPP項目，致使PPP項目資金缺口巨大，難以落地。

  基于此，建議完善PPP的融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險、信托、社保基金這些投資的金融資源，構建涵蓋股權投資、信貸、擔保、保險的多層次的PPP融資市場。

  8 PPP項目監(jiān)管環(huán)節(jié)相對滯后，導致隱患突顯、問題頻發(fā)

  在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長，但是監(jiān)管意識較為薄弱，一些現(xiàn)實問題也逐步顯現(xiàn)，PPP的發(fā)展陷入瓶頸期。

  問題主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是地方政府的監(jiān)管意識不足，重融資輕管理，PPP項目確實可通過引入社會資本，緩解地方財政壓力，但是提高基礎設施和公共服務項目的質量和效率的這一出發(fā)點幾乎被遺忘，導致一些社會資本方利用監(jiān)管漏洞，包裝存量項目，騙取財政補貼，嚴重偏離PPP項目初衷。二是PPP項目牽涉市政、交通、財政、發(fā)改多個部門，需要社會資本一個個部門去走流程審批，從而出現(xiàn)“重復審批”的問題，導致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。且項目批準后，難以根據(jù)外部因素變化，及時調整PPP項目的實施方案，進而影響PPP項目的推進，如北京市首個采用國際招標方式BOT模式建設的市政供水設施項目---北京第十水廠，由于項目的審核周期期過長，拖延太久，出現(xiàn)了很多變數(shù)，歷時16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企業(yè)的成本，得不償失。三是績效評價體系缺失，PPP項目的標的多為基礎設施和公共服務，是為社會公眾服務的，因此，在績效評價中納入社會公眾的意見后才能更全面地反映項目效益，但在實踐過程中，社會公眾的監(jiān)督缺失，績效評價流于形式。

  針對上述PPP監(jiān)管中的三個問題，建議首先明確PPP項目的主管部門，正確全面認識PPP，強化監(jiān)管意識，理順項目的操作流程；其次，建立PPP項目的審批機制，在前期手續(xù)辦理上實行聯(lián)審聯(lián)批，提高審查效率，簡化操作程序；

  最后，在績效評價環(huán)節(jié)中加入社會公眾的評價指標，督促社會資本提高服務的質量和效率。

  9 缺乏專業(yè)人才和中介服務機構，PPP方案設計水平不高

  雖然，PPP在我國已有20多年的歷程，然而前期的運作一直較為隨意，缺乏系統(tǒng)的操作指引，在十八屆三中全會之后，國家的支持力度明顯增強，政策法規(guī)陸續(xù)出臺，操作流程也日趨規(guī)范。但是考慮到PPP項目涵蓋的領域廣，項目實施較為復雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業(yè)人員具備經濟、財會、金融、工程等方面的專業(yè)知識積累。

  現(xiàn)階段的PPP迅速發(fā)展，PPP項目大量啟動，PPP咨詢服務也隨著快速爆發(fā)。但是依舊存在下面兩個問題：一是對PPP咨詢服務的認識不足、重視不夠，沒有聘請專業(yè)第三方咨詢機構的意識，幸好，2016年4月，財政部發(fā)布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫已進入準備、采購、執(zhí)行等階段的1000多個項目補充第三方中介機構信息，希望借此強化PPP咨詢機構的功能。二是咨詢服務機構專業(yè)能力參差不齊。因為業(yè)務爆發(fā)，很多之前沒有從事過PPP咨詢、或者沒有PPP運作經驗的機構也開始介入這個市場，未能為項目提供專業(yè)性指導，導致PPP中介服務市場魚龍混雜、亂象叢生。

  因此，應加大PPP專業(yè)人才的培育力度，保障PPP專業(yè)人才和知識儲備，強化PPP咨詢機構的功能，真正為PPP項目提供物有所值的服務。同時，在PPP項目的實施過程中，相關人員也應發(fā)揮“干中學”精神，直面產生的問題，積極探尋解決方案。

  10 金融體系配套不完善，退出機制不暢

  完善的退出機制是社會資本參加PPP項目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣進程中，重準入保障，輕退出安排。

  2014年12月，發(fā)改委頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，在加強政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理部分，將退出機制作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府要“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。”但是并未明確規(guī)定具體的操作流程。

  在實際操作中，由于股權變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導性和交叉性，尤其是融資合同的股權變更限制等內容，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風險負擔方式，需要通過政府回購、項目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

  所以，現(xiàn)有政策對社會資本退出機制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管等，對正常情形下社會資本方的退出方面，規(guī)范和細化較少新意，亟待補充完善。

  因此，在退出機制尚未健全的背景下，社會資本擔心前期投入難以回收，在參與PPP項目時，有所顧慮，很難毫無保留地參與。

  對此，建議將“退出機制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，政府應借鑒國外PPP交易所，依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。