“小水泥廠訴大環(huán)保部”一案昭示的福利困境

  “小水泥廠訴大環(huán)保部”，這是最近環(huán)保類媒體和一些財經(jīng)報道里刊發(fā)的一件大事。其實，在法理面前，并沒有什么大小之分，有的只是是非曲直。筆者覺得，在全社會重視環(huán)境保護、環(huán)保理念深入人心的當下，這個訴訟具有典型意義，背后折射出環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的復(fù)雜關(guān)系。對此案進行剖析，或許有助于我們厘清對于環(huán)保的認知，并認清環(huán)保在未來的走向。

  一、訴訟案由

  本案訴訟案由并不復(fù)雜。2009年，坐落于黑龍江省哈爾濱市的小嶺水泥有限責(zé)任公司（下稱“小嶺水泥”）在廠區(qū)內(nèi)啟動一項技術(shù)改造項目，黑龍江省環(huán)保廳于當年10月做出對該工程環(huán)境影響報告書的批復(fù)，這個批復(fù)要求工程投產(chǎn)前落實500米衛(wèi)生防護距離內(nèi)的居民搬遷及安置工作。2011年11月，黑龍江省環(huán)保廳在項目500米衛(wèi)生防護距離內(nèi)的居民未完成搬遷安置的情況下，對該項目進行了環(huán)保驗收，并出具相關(guān)“環(huán)境保護驗收意見”函，該項目得以投產(chǎn)。

  因企業(yè)未搬遷走500米衛(wèi)生防護距離內(nèi)的居民，2015年7月31日，王欣華、屈洪亮等7位居住在小嶺水泥廠區(qū)附近的居民代表向環(huán)保部申請行政復(fù)議，請求環(huán)保部撤銷黑龍江環(huán)保廳的上述“環(huán)境保護驗收意見”。2015年11月，環(huán)保部做出行政復(fù)議決定，撤銷黑龍江省環(huán)保廳做出的上述驗收意見。

  為此，小嶺水泥在起訴書中提出，請求法院判令撤銷環(huán)保部做出的行政復(fù)議決定書，判令維持黑龍江環(huán)境保護廳此前的“環(huán)境保護驗收意見”。而環(huán)保部則在答辯狀中提出，原告的理由不成立，建議駁回其訴訟請求。（詳見5月15日《21世紀經(jīng)濟報道》第3版，“哈爾濱小嶺水泥廠訴環(huán)保部案開庭 衛(wèi)生防護距離最受關(guān)注”）

  小嶺水泥提起訴訟的理由既有程序上的，也有實體上的。筆者觀察下來，該案在福利上具有應(yīng)用價值，也對其他類似訴訟也具有潛在借鑒意義。理由在于，這一改造建設(shè)項目是在原址基礎(chǔ)上進行的，并沒有擴大范圍，而原址上的小嶺水泥廠區(qū)修建于1935年，遠早于周圍居民的居住時間。小嶺水泥據(jù)此認為，應(yīng)由居民自行搬離廠區(qū)可能影響到的范圍，盡管這個理由并未成為控辯雙方爭論的焦點。但事實上，據(jù)筆者對于項目改造技術(shù)的理解，改建后的水泥生產(chǎn)，在環(huán)境影響上實則還低于原先項目（可以通過污染的排放量加以測算），也就是說，小嶺水泥公司廠區(qū)周邊居民實則會從該改建項目中獲益。

  但即便如此，由于改建項目相對于居民而言屬于“后來者”，在法律上極易被視為“侵權(quán)方”，這意味著，就法律而言，小嶺水泥將極有可能敗訴。但站在福利的角度呢？如何從福利的角度來理解和解決這個“先來后到”的問題？以及，小嶺水泥的可能敗訴會否產(chǎn)生不利的福利影響？本文將圍繞這些問題展開探討。

  二、分析視角

  對上述案由，我們應(yīng)該秉持什么視角來進行分析？可能的視角有兩個，一是法學(xué)的，二是經(jīng)濟學(xué)的。法學(xué)強調(diào)公平，經(jīng)濟學(xué)強調(diào)效率（福利）。

  如果從法學(xué)的視角來看，那么法律法規(guī)上究竟有沒有對該水泥公司建設(shè)項目的周邊居住環(huán)境標準進行規(guī)定，應(yīng)當是判定這個訴訟的主要依據(jù)。如果有明確規(guī)定，那就應(yīng)該根據(jù)這個規(guī)定來執(zhí)行（如果是這種情景的話，居民是否理應(yīng)首告省環(huán)保廳的不作為？）；但如果沒有相應(yīng)法律法規(guī)的話，遵循法律公平和默認的原則，無論在實際上水泥公司廠區(qū)有無影響到居民生活，其建設(shè)項目都是合法的（有關(guān)這點，還可以做進一步的討論）。

  假如從經(jīng)濟學(xué)的視角來看，情況可能稍微復(fù)雜一點。

  第一，如果法律上有明確規(guī)定，小嶺水泥廠區(qū)周邊多少距離范圍內(nèi)不允許居住，此時，該建設(shè)項目是否需要承擔(dān)居民搬遷的成本，有必要審視環(huán)境權(quán)益的歸屬問題（比如該公司廠區(qū)修建在先，居民居住在后，此時，居民的居住可視為放棄環(huán)境權(quán)益），這其實也是這個訴訟的關(guān)鍵所在。

  第二，如果法律上沒有規(guī)定，也就是說法律上對環(huán)境權(quán)益的歸屬沒有說法，同時對環(huán)境權(quán)益本身的界定也沒有說法（這是兩個層次上的問題），此時，判定該公司廠區(qū)建設(shè)項目周邊居民搬遷問題的根據(jù)在于“是否合理”，也就是效率原則。這個效率原則并非僅僅針對該公司一個主體，而是從社會整體福利的角度看，究竟是居民主動搬離，抑或該公司廠區(qū)承擔(dān)居民搬離的成本更符合社會福利改善的要求。

  三、環(huán)境侵權(quán)的經(jīng)濟學(xué)分析

  經(jīng)濟學(xué)視角的分析側(cè)重于對資源配置結(jié)果的合理性界定。合理性的判斷標準是，法律條款以及訴訟結(jié)果給訴訟雙方造成的影響會否改變資源配置的有效性，會否造成資源配置的扭曲，以及會否形成連鎖效應(yīng)，降低社會總福利。

  1.環(huán)境侵權(quán)的靜態(tài)經(jīng)濟學(xué)分析

  根據(jù)前后的兩個相關(guān)規(guī)定，衛(wèi)生部門在水泥公司廠區(qū)/項目周邊設(shè)置了“500米/300米衛(wèi)生防護距離”，這顯然是對水泥公司廠區(qū)/項目環(huán)境影響的一種限制。

  也就是說，主管部門認為該公司廠區(qū)/項目的生產(chǎn)所排放的污染會對公眾健康造成外部性影響，損害其福利。這樣的限制盡管會給該公司/項目帶來額外的成本（比如提高了水泥公司的運輸成本等），但與公眾健康受影響后形成的經(jīng)濟損失相比，由該公司承擔(dān)這個成本在社會意義上顯然是“劃算的”。盡管不清楚500米/300米的距離是否剛好在邊際上滿足上述成本/收益分析的要求，但這恰恰是該公司廠區(qū)/項目周邊土地資源得到最有效配置的方法。

  在此基礎(chǔ)上，該公司廠區(qū)周邊土地的價值會根據(jù)這個限制條件，通過市場交易進行“出清”。有理由相信，市場配置下的最優(yōu)均衡價格應(yīng)該是低于沒有這個限制條件時的均衡價格，而這也才從某種程度上體現(xiàn)了污染排放的“負外部性”。這是其一。

  其二，從另外的角度看，“500米/300米衛(wèi)生防護距離”還體現(xiàn)了對該公司廠區(qū)/項目“環(huán)境權(quán)益”的一種保護。

  從企業(yè)生產(chǎn)的角度看，基于技術(shù)上的局限，生產(chǎn)過程排放一定的污染物，從而造成一定范圍內(nèi)的環(huán)境影響，這是不可避免的。在此，如果無限擴大對環(huán)境影響范圍的限制，比如將防護距離擴大為10公里。此時，環(huán)境或者公眾健康或許得到了最大限度的保護，但企業(yè)卻也因此而大大增加了生產(chǎn)成本，這一過高的成本通過要素和產(chǎn)品市場的傳導(dǎo)，最終也會損及公眾及社會福利本身。因此，在一定距離，而不是無限放大的距離內(nèi)設(shè)置防護帶，這實則是對環(huán)境權(quán)益在該水泥公司廠區(qū)和公眾間進行配置的邊界性界定，這種界定的理論基礎(chǔ)同樣來自于對實現(xiàn)福利最大化的需要。

  2.環(huán)境侵權(quán)的動態(tài)經(jīng)濟學(xué)分析

  上述討論僅僅提供了一個靜態(tài)分析的框架，具體到現(xiàn)實，會出現(xiàn)兩種情況。一是該公司廠區(qū)/項目滿足了“500米/300米衛(wèi)生防護距離”的要求，二是該公司廠區(qū)/項目不滿足“500米/300米衛(wèi)生防護距離”的要求。值得探討的主要是后者，尤其是在社會經(jīng)濟發(fā)展中形成的動態(tài)演進過程中，公司廠區(qū)/項目是否滿足相關(guān)規(guī)定和要求，本身也在不斷變化和演進。

  首先，從法學(xué)的角度看，在公司廠區(qū)/項目不滿足“500米/300米衛(wèi)生防護距離”要求的情形下中，自然會派生出侵權(quán)的法律問題，本次訴訟中涉及的是居民與水泥公司廠區(qū)間的關(guān)系，水泥公司與環(huán)保部門之間的關(guān)系等。其核心在于，水泥公司的項目建設(shè)究竟有沒有違反法律規(guī)定，侵犯居民的居住權(quán)。按照法學(xué)的分析，這一點毋庸置疑，無論是先建還是后建，該水泥公司項目建設(shè)都違反了有關(guān)衛(wèi)生防護的法律規(guī)定，從而構(gòu)成了侵權(quán)。

  其次，從經(jīng)濟學(xué)的角度看，我們的重點是分析被認定為侵權(quán)后所造成的福利影響。

  如前所述，既然 “500米/300米衛(wèi)生防護距離”的規(guī)定蘊含著福利上的價值，那么違反這個規(guī)定自然就是損害福利了。不過，問題并沒有這么簡單。如本次訴訟所呈現(xiàn)的，侵權(quán)的情況并不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的。

  首先，水泥公司廠區(qū)修建在先，其第一期建設(shè)時滿足了衛(wèi)生部門設(shè)定的防護要求，即“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)是沒有居民居?。ɑ蛘呤亲栽妇幼。┑?。那么，在水泥公司于其廠區(qū)內(nèi)進行項目建設(shè)，并通過環(huán)評后，如果有居民繼續(xù)遷入“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)居住，這意味著居民接受了該公司廠區(qū)的“環(huán)境影響”，而自愿放棄了搬離“500米/300米衛(wèi)生防護距離”的要求。這其實是一種在信息對稱條件下的正常市場選擇，是對“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)房產(chǎn)價值和環(huán)境成本進行判斷后形成的一個市場決策。此時，居民在“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)的居住顯然不涉及侵權(quán)問題（因為是居民主動放棄了相關(guān)權(quán)利），而社會福利在這樣的選擇過程中也實現(xiàn)了均衡和最大化。

  第二，水泥公司廠區(qū)要進行項目改建。根據(jù)法律規(guī)定，該改建項目等同于新建項目，要重新進行相應(yīng)環(huán)評。也就是說，這時，“500米/300米衛(wèi)生防護距離”的要求又被重新提出，并進行論證。問題在于，此時，與新建項目所不同的是，在“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)已經(jīng)居住了一批在新建-改建期間遷入的居民。而根據(jù)第一點的分析，可以假定這批居民遷入該地時，是放棄了相應(yīng)的環(huán)境權(quán)益（按照改建項目的技術(shù)標準，先前項目的環(huán)境權(quán)益實則高于改建項目）。那么，此時究竟應(yīng)該如何界定他們原本已經(jīng)放棄了的權(quán)利呢？或者他們是否可以重新申訴獲得這些權(quán)利？（是否等同于“二次契約”？）顯然，法律法規(guī)并沒有對此動態(tài)條件下的權(quán)利變化情景做出清晰解釋。

  從經(jīng)濟學(xué)的角度看，在新建-改建期間遷入的居民之所以放棄環(huán)境權(quán)益，其背后是對成本收益的理性計算，即，選擇居住在“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)的居民，已將所有環(huán)境影響納入到其福利函數(shù)中，并實現(xiàn)了福利最大化。只不過，在此之后，隨著城市化進程的加速，可能出現(xiàn)的一個市場結(jié)果是，這個“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)土地的升值幅度遠遠低于“500米/300米衛(wèi)生防護距離”外的土地升值幅度。這意味著，選擇在“500米/300米衛(wèi)生防護距離”進行居住的居民，其資產(chǎn)是相對貶值的。但這一點是市場選擇的結(jié)果，符合經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境價值之間動態(tài)演繹的規(guī)律，即在污染源周邊，房產(chǎn)價值會相對較低。既然如此，那是否應(yīng)該在水泥公司廠區(qū)實施改建項目后，對相應(yīng)的環(huán)境權(quán)益進行重新界定？

  重新界定的直接結(jié)果是居住在水泥廠“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)的居民重新獲得他們先前已經(jīng)放棄的“環(huán)境權(quán)益”。姑且不說這種資源重置過程本身是否合理，是否在法律上站得住腳。但重置的法律后果是，水泥公司廠區(qū)的改建項目侵犯了居民的環(huán)境權(quán)益排污權(quán)和居住權(quán)。按照法律規(guī)定，在居民沒有搬離“500米/300米衛(wèi)生防護距離”的時候，相關(guān)改建項目無法獲得生產(chǎn)的許可（無法通過環(huán)評）。

  在此情況下，將出現(xiàn)新的市場均衡條件。這是因為，成本和博弈關(guān)系都將發(fā)生變化。其一，相比于新建項目而言，改建項目下，居民搬離“500米/300米衛(wèi)生防護距離”的市場成本有所提高（周邊房產(chǎn)價格上漲）。其二，博弈關(guān)系發(fā)生改變：水泥公司在其廠區(qū)內(nèi)新建項目時，“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)沒有居民，因此，其建設(shè)不需要考慮搬離居民的成本。但在改建項目發(fā)生時，“500米/300米衛(wèi)生防護距離”已經(jīng)有居民。此時，一旦居民被賦予“搬離”的必要性。那么，根據(jù)行為經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)研究成果，其對搬離的要價（WTA，接受補償?shù)囊庠福⒈染用褚驗樾枰纳凭幼…h(huán)境而選擇的自行搬離成本（WTP，支付意愿）來得更高。

  此外，由于改建項目是在原有廠址基礎(chǔ)上建設(shè)而成，有一定的前期投入成本，這也使得相比于新建項目，改建項目的成本將更高。這些成本都意味著，如果把項目改建后的“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)的環(huán)境權(quán)益界定給居民，企業(yè)將承擔(dān)額外的成本。

  也就是說，假如環(huán)境權(quán)益進行重新界定，市場將在更高的外部成本條件下形成新的均衡。

  第一，對環(huán)境敏感，而希望搬離“500米/300米衛(wèi)生防護距離”的居民都將獲得補償。第二，此前已經(jīng)放棄環(huán)境權(quán)利的居民，在示范效應(yīng)的作用下，提出略等同于搬離“500米/300米衛(wèi)生防護距離”要求的額外補償（在此情況下，對此部分居民進行適當賠償仍然是劃算的）。第三，一旦在“500米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)的居住權(quán)獲得相應(yīng)的不同規(guī)模的補償，就對土地和房產(chǎn)市場帶來預(yù)期，也就是通過繼續(xù)居住或者遷入“500米/300米衛(wèi)生防護距離”，來等待下一次的改建來獲取新的搬遷補償。第四，受額外補償?shù)拇碳?，?00米/300米衛(wèi)生防護距離”內(nèi)土地和房產(chǎn)市場出現(xiàn)更高相對價格水平上的均衡，其價值不是低于“500米/300米衛(wèi)生防護距離”外的土地和房產(chǎn)，恰恰相反，在預(yù)期的推動下，反而可能會高于“500米/300米衛(wèi)生防護帶”外的土地和房產(chǎn)（包括絕對意義和相對意義的溢價）。從而形成與內(nèi)在價值不符的結(jié)果，造成資源的錯配。

  當然，如果進一步討論，資源錯配的結(jié)果其實不僅僅只是損害到了與改建項目相關(guān)的直接利益方，比如水泥公司的收益。更為嚴重的是，一地資源錯配的結(jié)果會通過各種渠道向全社會擴散，影響社會福利的最大化。

  第一，由于資源錯配，水泥公司廠區(qū)周邊土地和房產(chǎn)的相對升值，實則意味著其他地區(qū)土地和房產(chǎn)的相對貶值，這是一種福利損失。第二，由于資源錯配，水泥公司承擔(dān)更高的生產(chǎn)成本，這個生產(chǎn)成本一則是經(jīng)由產(chǎn)品市場傳導(dǎo)給消費者，增加消費者的購買成本，二則，這個成本在無法經(jīng)由市場消化的情況下，可能會在水泥公司內(nèi)部消化，造成其減產(chǎn)或者停產(chǎn)，由此將可能造成失業(yè)，同樣也會帶來社會福利的損失。第三，錯配效應(yīng)一旦在更大范圍內(nèi)擴散，將形成資本、勞動力和土地等資源要素的大量低效利用。第四，水泥公司改建項目在技術(shù)上會提高環(huán)境標準，減少污染排放，增進環(huán)境福利，在資源錯配的條件下，新的改建項目將不堪重負，從而造成對環(huán)境友好型技術(shù)應(yīng)用前景的負面激勵，不利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。

  四、相關(guān)啟示

  其一，企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境影響是中性的，其福利效果取決于對環(huán)境影響的定價，只有在均衡的水平上定價才能使社會福利取得最大化。

  其二，在環(huán)境影響定價水平趨高的背景下，應(yīng)該完善市場的定價機制，為環(huán)境影響的定價創(chuàng)造信息對稱、公平競爭和準入的市場環(huán)境，只有在市場均衡基礎(chǔ)上形成的定價才足以準確地配置各種資源。

  其三，在“去產(chǎn)能”的過程中，從環(huán)境領(lǐng)域入手強化對“過剩產(chǎn)能”的約束只是其中的一個途徑，夸大或者低估環(huán)境對于生產(chǎn)的約束都將不利于我們正確地評估環(huán)境價值，也終將不利于我們對生態(tài)環(huán)境的保護。

  （作者系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任）