不要用錯誤的期望毀了海綿城市

  編者按：時隔18年后的2016年，洪水再次肆虐神州，南方城市大量浸泡在積水之中，今日繁華大都市武漢重成澤國。7月7日，有一批批的“好事者”們在“大頭針PPP”問答平臺上提出了一系列問題，以期將憂國憂民的輿論民情引向專業(yè)化思考：

  “夏季到南方來看‘海’，城市內澇如何破?——剛剛進入6月,江西、湖北、重慶、貴州等省份連遭強降雨,南昌、武漢等陷入‘內澇成海’的尷尬。年年暴雨,年年內澇,大雨之下,城市緣何變得‘小肚雞腸’？海綿城市建設何時呈現(xiàn)功效？”

  “大頭針PPP”是PPP領域的專業(yè)問答平臺，已經聚集了一批高水平的專業(yè)人士。這個問題一提出來，短短兩三天時間里便有了十余條回答，表現(xiàn)出優(yōu)異的思考能力、犀利的洞察力和多元化的獨立專業(yè)視角。我們欣慰，洪澇面前，不再只有埋怨，不再只有牢騷，不再人云亦云，不再一味陷入悲痛、憤怒和廉價的感動。讓我們來聽一聽他們的精彩評論，感受他們在滔滔洪水面前的理性光輝吧！

  濟邦咨詢余凱鋒：海綿城市不是包治百病的萬能丹藥

  輿論針對武漢洪澇災害議論較多的是海綿城市，大多數(shù)人質疑海綿城市花了那么多錢為什么在洪澇災害面前如此“不堪一擊”。這個誤解是基于對海綿城市的了解膚淺。上海濟邦咨詢公司的余凱鋒專門針對海綿城市作出了三點回答：

  “一，海綿城市是一個很好的理念，但不是包治百病的萬能丹藥。比如應對今年這樣的罕見暴雨，加大城市建設投入從技術上也許是可行的，但成本呢？我贊成海綿城市規(guī)劃設計建設均應當適度超前，但應當在財力可承受范圍之內。應對極端自然災害，政府提高應急管理能力可能更重要。當前輿情洶洶的情境下，決策者更要頂住壓力，避免盲目大干快干。

  “二，海綿城市建設需要也適合采用PPP模式。海綿城市作為關系人民群眾生命財產安全的公益項目，需要也值得加杠桿，PPP模式是其理想的融資方式。海綿城市的關鍵更在于規(guī)劃設計及后續(xù)運營維護，社會資本更能發(fā)揮其優(yōu)勢，較易實現(xiàn)全生命周期的成本節(jié)省。此外，海綿城市建設PPP模式的核心是按效付費，按效付費是兩批試點城市申報時的特別要求，國家在推海綿城市建設時，也希望各地在機制上有所創(chuàng)新，提高資金使用效率，把錢用在刀刃上。

  “三，當前海綿城市建設存在的一些問題。2013年以來，海綿城市的熱度一直不減，但問題也層出不窮。不少地方將一些項目拼湊起來冠名為‘海綿城市’，對于地方政府，需要獲得中央補助，對于社會資本，資本市場需要概念。相信不久’海綿城市多少億花在哪里’之類追問會見諸報端。

  史小輝：不能寄予海綿城市過高的防災期望

  史小輝先生是2015年8月15日第二十六期“城市中國沙龍”的負責人。在那期以流域治理PPP為主題的沙龍上，有水利專家放炮：“一個城市內部能談“流域治理”嗎？海綿城市建設能解決流域治理問題？”把流域范圍的水的問題，寄希望于在城區(qū)建設“海綿城市”來解決，這是花99%的錢用在1%的面積上。

  時隔近一年后，面對洪澇災害，史小輝對海綿城市問題顯然有了更加清醒的認識。他在平臺回復說：

  “海綿城市對水的‘滲、滯、蓄、凈、用、排’功能，大致分為三層：生態(tài)環(huán)境、資源利用和防洪排澇。水的‘利用’是第一位的，其次是水生態(tài)和水環(huán)境，最后才是排水防澇。海綿城市是個好東西，不能讓它背武漢洪澇災害這個黑鍋而毀了它。

  “城市的安全保障主要在排水功能，尤其是極端降雨情況下的順利排水。城市實現(xiàn)順利排水，一方面需要城市排水管網(wǎng)的管徑設計留足冗余量，一方面需要城市管網(wǎng)系統(tǒng)的布局要合理，同時要流域大的排水體系支持。城市管網(wǎng)問題由來已久，建國后城市管線設計等級較低，后來城市的排水標準不斷調整，‘不兼容’問題是主要問題。而且城市規(guī)模不斷擴大，次管變主管，設計時的流量早已超過，更不要提根據(jù)峰值留足冗余。海綿城市包含的排水的問題，就需要站在水利和流域水安全的角度分析和解決問題，不能單純地希望用海綿工程畢其功于一役。

  “城市排水服從于流域排水體系。武漢的排洪能力差是天然缺陷，歷年洪峰來時，武漢三鎮(zhèn)洪水已沒過江堤，而江堤更是高出地面數(shù)米。流域內排不掉，水只能淤積在武漢市內。在這種極端情況下，任何何種海綿都早已飽和，因此，海綿實際上從來都是與洪澇災害無關的。解決洪澇問題的根本，一方面得靠長江上下游的‘削峰’，另一方面也只能做好這種極端情況下的防災減災措施，保證城市在極端情況下的正常運轉。

  “小流域又服從于大流域。三峽工程相關人士針對公眾對三峽工程在洪水中作用有限時表示：‘長江上游及支流共有上百個水壩，彼此間互相不管不問，平時各攔各的水，事急臨頭各放各的水，最后可能都得由三峽來埋單。且三峽本身也存在這類事急臨頭不得不開閘狂泄的可能?！梢?，‘削峰’問題不是武漢一個城市所能解決的，這是長江流域水利系統(tǒng)管理的問題。

  “98年至今，長江沿線多少當年的農田變成了今天的城市，多少上千年來都不適合建筑的區(qū)域在房地產市場的高歌猛進中成為了城區(qū)！所以也不難理解，為什么本次洪峰沒有98年大，財力物力和技術早已今非昔比，影響卻不比當年小。所以，在厄爾尼諾周期性氣候的背景下，在長江沿線密集暴雨，各地都在泄洪的情況下，淹沒或者說部分區(qū)域經常性淹沒將成為常態(tài)。除非拆掉部分建成區(qū)恢復成自然狀態(tài)，否則洪水對人的影響將如影隨形。所以做好這種極端情況下的防災減災措施，保證城市在極端情況下的正常運轉，是城市最理性的選擇。如日本的在地震情況下的常態(tài)化培訓和應急措施起到了最小化減輕損失的作用。歐洲多瑙河邊的發(fā)達城市尚不能規(guī)避洪水泛濫，中國長江下游城市也不用將其視為恥辱。做好防災預測，提前做好減災準備，度過每年幾天的極端氣候，城市也才能在有效組織下變得更加秩序和安全。

  “關于武漢下15個東湖能否扛得住，這是海綿城市對地表徑流總量的控制問題。海綿城市可能更適合廣大缺水的北方城市，因為水資源不夠用，首要的是‘用’；而南方城市水資源普遍富余，首要的是‘排’。南方城市地表徑流量很大，地下水層含水率如何、可蓄水率如何，要因地制宜的分析，不能簡單的通過海綿申報體系上60%~90%的簡單五檔來設定當?shù)氐闹笜恕?

  “建好海綿城市，要從城市本地出發(fā)，從水安全防范、徑流控制利用、水生態(tài)保護和水環(huán)境建設的多維度，分層級逐一論證，逐步落實，不能簡單化考慮問題，讓單一的解決方案解決很多復雜問題。這樣的海綿城市才能不背黑鍋，不成為笑話。

  KEVINWJ：海綿城市建設不能冒進

  這個網(wǎng)名為KEVINWJ的作者，在大頭針PPP問答平臺上非常活躍，他不愿意透漏自己的真實姓名，他說保持這樣一種身份，有利于自己客觀思考，他說他是理性的人，不會因為不用真名而對自己的言行不負責任。我也就尊重作者的意見，摘錄其比較有意義的回復如下:

  “中國的海綿城市從落實頂層設計方面出現(xiàn)了一些問題，比如《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）中指出總體工作目標是：‘通過海綿城市建設，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求?！渲械摹?0%降雨就地消納和利用’，這個數(shù)字要求和計算方式都不科學。根據(jù)世行專家的研究，中國城市最能實現(xiàn)海綿城市的地方并不在長江流域，長江流域地面滲水性并不強，地質土壤性質與高程分布造成了海綿城市建設的難度會很大，在達到70%的數(shù)據(jù)必須從地面地上全面進行改造升級，這是個系統(tǒng)的工程，并不是設置一些公園、鋪設了一些滲水磚建造了幾個森林或者人工湖就可以滿足的。同時在統(tǒng)計上怎么計算70%，也存在不科學的地方。一個城市要建成海綿城市必須要從廣泛的調研中得出設計方案，這個周期很長，而且要做細，目前從時間上看很難考慮多成熟。2030年達到80%以上的面積達標，意味著新城區(qū)的全面建設，和老舊城區(qū)的推翻重建，這些在后來的實施方案中都不敢提出來。我看過數(shù)十份海綿城市設計方案，大多數(shù)都不太系統(tǒng)和科學，充其量設置幾個海綿體而已。

  “我再解釋一下南方看海的問題，拿武漢舉例。武漢市投入130億元做海綿城市，網(wǎng)上有消息稱有官員曾經夸下?？谡f‘一天下15個東湖也不怕了’。這句話很夸張，我們首先應該計算一下東湖的蓄水容量，然后對武漢海綿城市的納水與排水容量也充分掌握，最后進行數(shù)學計算，如果能得到15倍才可以。我不知道這個官員是否真的搞清楚這些情況，即便搞清楚了，也要考慮，在過去的五年多時間里，武漢市的城市建設快速推動，工地面積在整個城區(qū)面積中占比很大，市政溝渠管網(wǎng)與排水設施遭到破壞的程度也很大，有些工地還沒有竣工，有些新的工地又陸續(xù)累加了破壞影響，這些現(xiàn)象本身就給城市排水造成了不利影響，再加上本次降水時間和周期都很長，降水量也比往年大，各種因素的共同結果造成了武漢城市的排水差、低洼路段給水嚴重、城中湖涌現(xiàn)、城市基礎設施淹水嚴重等后果。如果綜合考慮這些問題，可能就不會有埋怨說還會看海了，官員也不會做不科學的表達了。

  “海綿城市的系統(tǒng)工程從目前的市場環(huán)境上看，引入PPP模式是很有必要的，無論從資本、技術還是長遠運營來看，都能將共同的責任分配到政府與社會雙方。簡單通俗而言，一個城市的好壞，除了看老天爺?shù)呐浜希凑蜕鐣鹘绲墓餐浜稀?

  “在2015年國務院通知下發(fā)后不久，我們的各個省市積極響應號召，在今年4月份前，至少有16個省份陸續(xù)制定出臺推進海綿城市建設實施意見。其中，比較積極的例如成都、武漢等多個城市分別計劃1至3年內投資超50億元推進海綿城市建設，從投資上對海綿城市進行了傾斜，不可謂不重視。同時，在這十多個省份出臺的建設意見中所提目標，基本與國辦指導意見中的一致，但也有少數(shù)地方較之略高。如天津和山東比較積極和大膽創(chuàng)新，提出要將至少75%的降雨實現(xiàn)就地消納和利用。我看到這個數(shù)據(jù)著實替他們捏了把汗。山東的青島我還是了解一些的，號稱不會被淹的城市。因為歷史原因，城市排水系統(tǒng)一直都被傳頌很好，設計科學、施工質量好以及系統(tǒng)排水性強等優(yōu)點，但青島能否到就地消納利用70%也沒有數(shù)據(jù)支撐。在山東全省，除了位于膠東半島的濱海城市青島以外，還有很多內陸城市，這些城市如何能達到75%呢？

  “在世行的項目庫中跟山東相關的項目很多，其中大部分是都是關于健康與水資源和農業(yè)灌溉的項目。因為項目的緣故我參加過一些課題研究，得知下面的一些信息：（1）山東本身是缺水的地方，所以需要加強灌溉項目，留住水資源；（2）濟南的地下水資源流失很嚴重，地下基本成為一個漏斗；（3）山東的地質層和中國華北很多地方都差不多，在世行研究中，70%的可能性也比較小。如果因為前兩個原因，政府需要大力挽救水資源，我認為這種精神是可取的，也是值得贊揚的，但如果僅僅因為這些原因，就敢大放豪言達到75%的指標，我覺得也有些沖動。翻開地圖，看看濟南、濟寧、濰坊等城市內的水體數(shù)量，基本不多，跟南方城市比較要少的多，森林覆蓋面積也不太大，我很困惑這個城市要如何達到75%的指標呢？難道因為降水量很少，所以敢這樣說？如果是這樣，新疆和西北的一些城市應該是100%才對。因此我認為這些政府官員的思考出現(xiàn)了問題，至少從后面的實施方案中看不出能滿足75%的指標。

  “湖北有個別名叫做‘千湖之省’。是怎么來的呢？除了原本的河流沖積原因，更多是歷史長河中人們的辛勞所致。在毛澤東時代，湖北也曾經大規(guī)模建造湖泊，一度有1000多個。這些湖泊后來慢慢有些數(shù)據(jù)上的變化。從個數(shù)上看，目前面積大于0.1平方公里的湖泊為958個，比上世紀50年代的1106個略有減少；從面積上看，但現(xiàn)存的湖泊面積為2438.6km2，只有上世紀50年代的34%；湖北全省大于1平方公里以上的湖泊為217個，比上世紀50年代的522個減少了一大半。境內湖泊主要分布在江漢平原上。面積百畝以上的湖泊約800余個，湖泊總面積2983.5平方公里。面積大于100平方公里的湖泊有洪湖、長湖、梁子湖、斧頭湖。

  “整個水環(huán)境的破壞，造成了湖北在洪水中的承受能力也被破壞了。我們知道，大禹治水在于‘疏浚’，放棄了鯀的‘堵塞’法。其實，湖北的一千多個大湖泊，正是在長江流域起到了堵塞的作用，這個作用也是通過疏浚的方式完成的。長江經過三峽的狹窄區(qū)域之后，到了湖北的宜昌以下至秭歸和荊州，流域截面變大，一直到武漢江夏和鄂州一帶，進入到各個湖泊之中，這一整套堵塞和疏浚系統(tǒng)，曾經幫助了長江中下游的更多省份，所以有句話叫‘中國防洪看長江，長江防洪看湖北，湖北防洪看荊鄂’。但因為湖泊數(shù)量和面積的不斷減少，長江的防洪壓力只會越來越大，這些還真不是海綿城市能解決的。非城市區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)被破壞了，一切都會隨著影響。

  那么究竟怎樣來通過建設海綿城市來解決南方城市‘看海’的問題呢？

  “首先，我們不能有通過某一個城市發(fā)展海綿城市的計劃就解決所有問題的想法，至少不能過于依賴。也就是說建設海綿城市能否解決‘看?！瘑栴}，是需要系統(tǒng)規(guī)劃和設計的，如果海綿城市建設的深度不夠，設計的層面不全，系統(tǒng)解決問題的層次不夠，即便是達到了設計層次的海綿城市，也不一定能解決看海問題。這一點從目前國內多個省市的海綿城市設計方案和事實情況也都印證了。

  ‘其次，建設海綿城市應該基于各方資源的現(xiàn)狀水平。比如一個老城區(qū)，排水管網(wǎng)設施都不齊全，排水體制都不分開，每家每戶的水井（個人取水水源點）設置，這樣的現(xiàn)狀區(qū)域，要徹底建成海綿城市，就必須重新布局，翻修重建。同樣，很多高樓大廈地基深厚，有的甚至阻斷了地表水流動，形成了低洼地帶，在這里如果沒有蓄水設計，就會變成海的模式。同樣，很多道路排水系統(tǒng)也不完善，低等級公路以及不斷的城市建設，造成了道路歷史更替，形成一條道路幾個設計幾個排水系統(tǒng)幾個層次的平面與立體交錯模式，這條路如果要建成系統(tǒng)的排水設施，幾乎是要重新建設的。再比如許多街道硬化，都不是滲水性材料，這也是需要全面更換的，這種更換要從表面到土壤層的更換。以上這些涉及各種建筑物、各種監(jiān)管部門、各種施工標準，這些都依附在各種資源之上，要想改變，必須摸清楚現(xiàn)狀。

  “再次，建設海綿城市，要從政府層面管理，而不是交給哪一個部門，它涉及所有的部門協(xié)同管理，涉及城市所有的設計與理念的推動，對政府治理城市的能力要求很高，這是目前政府急需補課的地方。

  “最后，建設海綿城市，要尊重科學，無論從頂層設計、方案、具體實施設計和策劃、績效框架與施工技術等各個方面都需要不斷的驗證和反復的推敲，需要做試驗，需要統(tǒng)籌，也需要反思，只有這樣的科學態(tài)度，才是建設海綿城市的基礎。

  編者：借洪水之力，推動國家治理現(xiàn)代化

  也許有人會埋怨18年了我們的抗洪能力為什么還是這么差，除了用人民子弟兵的血肉之軀和沙袋就沒有別的辦法？也許會有人氣憤洪水又沖出了那么多豆腐渣工程！也許會有人曝料武漢多年來靠收“巨額罰款”縱容房地產開發(fā)商填湖造地，導致蓄洪排澇能力降低……但換一個角度看，我們赫然發(fā)現(xiàn)：我們這個民族的群體思維方式已經大大改變，開始學會了反省，學會了討論和交流，學會了多元角度看問題，理性思考辨是非，不再人云亦云，不再一味陷入巨大的悲痛、憤怒和過于廉價的感動情緒之中。

  幾十年來，我們走得太快，以至于很多事情只顧干顧不上思考，很多知識來不及消化，很多東西造得不那么精致。李冰父子建設都江堰的前期規(guī)劃準備工作就用了七八年，結果造福一方兩千多年了?，F(xiàn)在我們的工程快是快了，經典卻沒了，往往經不過一場洪澇的檢驗。

  既然災難已經發(fā)生了，就要把這一課上好，讓“學費”交得值。世界各國的重大立法進步以及立法之后得以實施，都是重大事件推動的結果。海綿城市、排水系統(tǒng)，綜合管廊等，都是城市的“良心”，在沒有重大災害發(fā)生的“和平時期”，本來就發(fā)展動力不足：中央高度重視，地方政府可能就只是一般重視；地方政府一般重視，到了社會可能就是不重視。當然，也完全可能反過來。形成共識需要借助具體的事件。而自然災害、突發(fā)事件固然代價慘重，但客觀上對政府和民眾的沖擊，是常規(guī)宣傳手段很難達到的。既然自然災害很難避免，“學費”反正是要交，那就要借助自然災害和突發(fā)事件做足文章，反思、分析、研究、討論、改進……

  應對災難最難得的是反思的能力，因為這需要否定自身的極大勇氣。過去我們過窮日子過久了，可能養(yǎng)成了一些有局限性的思維習慣和觀念意識。比如，以前我們城鎮(zhèn)化率低，洪澇災害在城市的影響人數(shù)還相對比較少。但現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率已經超過50%，產業(yè)在城市的集中程度更高，城市內澇給社會的沖擊和損失就更大了。

  災難是大自然對人類的懲罰，也是對人類的教育。一個國家和民族的警醒常常就是在災難的巨大的沖擊下發(fā)生的。但是，多難不會自動興邦，災難的后果取決于人對待災難的態(tài)度和思維方式。從這次洪澇災害引發(fā)的思考和討論中我們欣喜地發(fā)現(xiàn)，已經有很多人開始深入的、長遠的思考。