專家：“去產能”不能陷入“囚徒困境”

  去產能是實施供給側結構性改革的五大任務之一。這兩年去產能主要從鋼鐵、煤炭開始“動手術”。各省與國務院紛紛簽下淘汰落后產能目標責任書。在調研和觀察中，筆者發(fā)現這樣一個現象，就是地方政府在化解產能過剩中，實際上存在一種“囚徒困境”。

  產能過剩是多年的痼疾，去產能的任務重、壓力大

  早在1999年，就有人喊我國鋼鐵嚴重過剩，開展全國性控產，當時的產量只有1.3億噸。此后這么多年，所有鋼鐵項目必須要經國家批準，進行絕對控制，從2002年以后，民營鋼鐵企業(yè)迅速、爆發(fā)式增長，甚至鋼鐵業(yè)過剩到了無以復加的地步。

  前些年在應對幾次金融危機中，國家某些刺激需求的政策實際上對產能過塊增長起了推波助瀾的作用，特別是2009年對一些產業(yè)的所謂“振興規(guī)劃”。中央政府明確鼓勵和引導地方政府在某幾個特定的領域，進行大量投資。這樣，國家有了一系列產業(yè)規(guī)劃鼓勵政策，與之相配套又有了寬松資金支持政策，地方的投資項目更加容易通過，并容易獲得銀行貸款。于是某些產業(yè)領域在非常短的時間里，形成了大量的投資和項目。

  地方政府是產能過剩的主要推手

  地方政府為了推動地方經濟快速增長，為了抓住可能轉瞬即逝的機會，常常是“搶抓機遇”、“乘勢而上”、“高歌猛進”，在很短時間內集中對有限的領域狂熱投資——很快，凡是國家鼓勵和引導的領域，包括戰(zhàn)略新興產業(yè)領域，都發(fā)生了過剩。實際上近幾年，恰恰是上述領域產能非但沒有得到抑制，而且更得到了巨大的擴張。

  這里有地方與中央、地方與地方爭利的問題，也有政績導向的問題，還有大項目情結的問題，同時地方金融系統不能有效而完全地負責任也是產能過剩的原因之一。地方因財力不足就會想辦法通過擴大投資、上項目來發(fā)展本地經濟，從而造成了各地競相投資的瘋狂比賽，直接的后果是各地只從自身角度而不是從國家產業(yè)布局設計產業(yè)，你沒有的我要有，你有我更要擴大，促成了產能過剩；地方政府的投資熱情高，大上項目，往往不考慮市場需求，只顧投資建設。地方金融系統受到當地領導的一定干預，對項目投資缺乏科學和系統論證，有政府擔保或資產抵押就發(fā)放貸款。于是去產能就陷入了“過剩——化解——再過?！倩狻钡木置?，越化解越過剩、力度越大反彈越快的怪圈。在一定程度上，地方政府是過剩產能的保護傘。

  重化工業(yè)領域是產能過剩的重災區(qū)

  由于重化工業(yè)產值大、對就業(yè)和稅收帶動作用強，所以地方政府不惜出臺大量優(yōu)惠政策招商引資發(fā)展重化工業(yè)，結果形成產能嚴重過剩。那些鋼鐵、石化、水泥、煤炭、平板玻璃、船舶等企業(yè)，在一些城市往往都是重點骨干企業(yè)、利稅大戶。不少企業(yè)是地方政府以土地、財政等優(yōu)惠政策招引來的大項目，這些企業(yè)和項目確實對地方經濟發(fā)展、稅收貢獻和促進就業(yè)發(fā)揮了很大的作用，同時帶動了一些相關產業(yè)的發(fā)展。

  各地方都愿意吸納央企，央企大都屬于重化工業(yè)，項目大、塊頭大，動輒投資幾十億、上百億。央企加大投資固然是求之不得的大好事，但越是上大項目，當地的產業(yè)結構就越加偏于重化工業(yè)，形成一種特殊的“路徑依賴”。而央企一旦出現虧損，不僅拉動地方經濟總量下滑，還少了一大塊難以填補的“稅收窟窿”。

  國有企業(yè)是“去產能”的難點和關鍵點

  某些企業(yè)的盲目投資是產能過剩的重要原因。前些年，鋼鐵、有色、船舶、工程機械、汽車、風電、光伏等領域的產能過剩，都是因為國企投資失控、效率不高、攤子鋪的太大、投資成本提升所致。而且一旦建成達產，要想把產能壓下來或者轉產，尤其是關閉破產，基本就沒可能了。員工失業(yè)、稅收下滑、政績考量等，誰也不敢承受這樣的風險，根本無法解開這個緊緊的套。

  一些煤炭、鋼鐵等行業(yè)的企業(yè)采取的是寧可一起死、也不愿共同生的策略，亦即價格越跌、生產越多，指望用數量換生存、用規(guī)模換市場。這樣做的結果，是市場愈發(fā)混亂，企業(yè)日子愈發(fā)難過。目前的國有企業(yè)在傳統產業(yè)、產能過剩行業(yè)、重化工行業(yè)分布較多，負債率普遍比較高，利潤下滑比其他類型的所有制企業(yè)都快。很多地區(qū)工業(yè)領域“無利潤擴張”，企業(yè)贏利能力普遍較低，發(fā)展的競爭力和可持續(xù)性可想而知。

  為什么一些“僵尸企業(yè)”“僵”而不死？

  “僵尸企業(yè)”主要存在于地方國企群體當中。部分國企之所以處于僵而不死、劣不能汰，實際是地方政府在干預和保護，因為這些國企與當地的GDP、就業(yè)、財稅收入都有很大關系。此外，還涉及到當地的金融風險，地方政府不敢讓這些企業(yè)垮掉，不敢讓這些企業(yè)“黃”地掉，因為一旦破除，地方政府將承擔無限的責任，一個國企倒閉就會牽扯出背后的一大串問題特別是社會問題。所以沒辦法，只好采取千方百計補救企業(yè)，本來早就不生產、不運行了，企業(yè)仍然“名頭猶在”，所以僵而不死的問題國企越來越多。

  為什么會出現“囚徒困境”？

  各地去產能意愿不強造成去產能的“囚徒困境”。去產能的益處、產能過剩的危害，這些道理誰都懂，產能削減后價格會回升，企業(yè)盈利恢復，誰剩下誰有利，所以都希望自己不減別人減。去產能，會影響地方的就業(yè)，影響到地方政府的稅收。許多地方政府口頭上重視去產能，而在行動上卻相互推諉，都希望其他地方去產能，而保全自己的企業(yè)。這就是典型的“囚徒困境”。

  曾有報道有的鋼鐵大省制訂過規(guī)模宏大的去鋼鐵產能計劃，原本該淘汰的小鋼企為了躲避被關閉的命運紛紛掛靠一些大鋼企門下。風頭一過，這些小型鋼鐵企業(yè)又自立門戶，重操舊業(yè)。煤炭行業(yè)也是如此。從去年下半年到現在，煤炭價格升了一倍多甚至200%，讓那些小煤窯關掉無異于從自己身上“割肉”，所以很多小煤窯能開一天掙一天，夜以繼日，不顧安全，開足馬力在生產。地方政府對此心知肚明，可為了各自的利益，也是聽之任之。中央在施加壓力，地方政府配合不夠，主動去產能意愿不強，造成“雷聲大雨點小”的局面?？梢哉f，地方政府去產能的積極性不高，是過剩產能難去的主要因素。化解產能過剩，必須先破除地方政府的“囚徒困境”。

  通過“破”“立”“降”改革破除“囚徒困境”

  剛剛閉幕的中央經濟工作會議強調，要繼續(xù)扎實推進供給側結構性改革，促進新動能持續(xù)快速成長，加快制造業(yè)優(yōu)化升級，繼續(xù)抓好“三去一降一補”?？梢哉f，去產能的任務并沒有完成，而且要去的都是難點、重點、熱點，是不好去、不愿去的地方，是“割肉”越割越疼的地方。特別是現在鋼鐵、煤炭、建材價格好起來的形勢下，去產能遇到的抵觸會相當之強。

  推動高質量發(fā)展，推進中國制造向中國創(chuàng)造轉變，中國速度向中國質量轉變，制造大國向制造強國轉變，必須深化要素市場化配置改革，重點在“破”、“立”、“降”上下功夫。首先是“破”，就是大力破除無效供給，把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手，推動化解過剩產能。同時要“立”，就是大力培育新動能，強化科技創(chuàng)新，推動傳統產業(yè)優(yōu)化升級，培育一批具有創(chuàng)新能力的排頭兵企業(yè)，積極推進軍民融合深度發(fā)展。

  還要“降”，就是大力降低實體經濟成本，降低制度性交易成本，繼續(xù)清理涉企收費，加大對亂收費的查處和整治力度，深化電力、石油天然氣、鐵路等行業(yè)改革，降低用能、物流成本。通過深化供給側結構性改革，破除去產能的“囚徒困境”，促進實體經濟體質增效，不斷推進中國經濟高質量發(fā)展。