[獨(dú)家]再讀水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法

  自工信部下發(fā)施行新《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（工信部原[2017]337號(hào)）已有4個(gè)多月，從已公布水泥產(chǎn)能置換項(xiàng)目有13條水泥熟料生產(chǎn)線，涉及7個(gè)省區(qū)11家企業(yè)，置換后產(chǎn)能接近2000萬(wàn)噸。新《實(shí)施辦法》正在發(fā)揮作用。不過(guò)，所公布的部分項(xiàng)目倒有據(jù)稱為在新政前已獲地方主管部門認(rèn)可的但未公告過(guò)產(chǎn)能置換方案項(xiàng)目。

  新《實(shí)施辦法》適用范圍在文件中已很清楚指明是兩類項(xiàng)目，一類是新建水泥熟料項(xiàng)目；另一類是已經(jīng)由工信部、發(fā)改委聯(lián)合明確由地方視情處理、但尚未公告產(chǎn)能置換方案的在建水泥熟料項(xiàng)目。后一類中還包括業(yè)內(nèi)所稱的在建違規(guī)（未完成清理）項(xiàng)目。這類在建項(xiàng)目只要是在新政之前，尚未公告過(guò)產(chǎn)能置換方案的項(xiàng)目，應(yīng)該按新政實(shí)施產(chǎn)能減量置換（西藏除外，實(shí)施等量置換）。

  從2017年2月1日起施行我國(guó)固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第673號(hào)）。出臺(tái)條例的根本目的，是通過(guò)加強(qiáng)投資領(lǐng)域法治建設(shè)，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，確立企業(yè)的投資主體地位。企業(yè)投資項(xiàng)目依法依規(guī)由企業(yè)自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

  對(duì)于投資新建水泥熟料項(xiàng)目執(zhí)行《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕72號(hào)），水泥項(xiàng)目屬備案管理投資項(xiàng)目?！锻ㄖ访鞔_，對(duì)于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)的項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)），各地方、各部門不得以其他任何名義、任何方式備案新增產(chǎn)能項(xiàng)目。41號(hào)文件明確，產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換。在新《實(shí)施辦法》中明確，嚴(yán)禁備案和新建擴(kuò)大產(chǎn)能的水泥熟料項(xiàng)目。確有必要新建的，必須實(shí)施減量或等量置換，制定產(chǎn)能置換方案。

  什么是確有必要新建？應(yīng)該按《水泥行業(yè)規(guī)范條件（2015 年本）》（工信部公告2015年第5號(hào)）建設(shè)要求與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)范條件，水泥建設(shè)項(xiàng)目（包括水泥熟料和水泥粉磨），應(yīng)符合主體功能區(qū)規(guī)劃，國(guó)家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，當(dāng)?shù)厮喙I(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。建設(shè)用地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)。新建水泥項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。新建水泥熟料項(xiàng)目，須兼顧協(xié)同處置當(dāng)?shù)爻鞘泻彤a(chǎn)業(yè)固體廢物。新建水泥粉磨項(xiàng)目，要統(tǒng)籌消納利用當(dāng)?shù)剡m合用作混合材的固體廢物。建設(shè)水泥熟料項(xiàng)目，必須實(shí)施等量或減量置換。

  《規(guī)范條件》明確要求，新建水泥項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。新建水泥熟料項(xiàng)目，須兼顧協(xié)同處置當(dāng)?shù)爻鞘泻彤a(chǎn)業(yè)固體廢物?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2013年修正本）》將利用現(xiàn)有2000噸/日及以上新型干法水泥窯爐處置工業(yè)廢棄物、城市污泥和生活垃圾列為鼓勵(lì)類。國(guó)辦發(fā)34號(hào)文件明確，利用水泥窯協(xié)同處置城市生活垃圾或危險(xiǎn)廢物、電石渣等固廢伴生水泥項(xiàng)目，必須依托現(xiàn)有新型干法水泥熟料生產(chǎn)線進(jìn)行不擴(kuò)產(chǎn)能的改造。嚴(yán)防借開展協(xié)同處置之名建設(shè)新增水泥熟料產(chǎn)能的項(xiàng)目。這一系列政策鼓勵(lì)利用現(xiàn)有新型干法水泥窯爐處置項(xiàng)目，對(duì)于合法合規(guī)新建水泥項(xiàng)目要求兼顧協(xié)同處置，嚴(yán)禁借處置名義建設(shè)新增水泥熟料產(chǎn)能項(xiàng)目。

  實(shí)行備案管理的項(xiàng)目，按照屬地原則備案，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前通過(guò)在線平臺(tái)將下列信息告知備案機(jī)關(guān)（由省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市人民政府規(guī)定）：（一）企業(yè)基本情況；（二）項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容；（三）項(xiàng)目總投資額；（四）項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)能置換方案由項(xiàng)目業(yè)主按照《實(shí)施辦法》制定，報(bào)項(xiàng)目建設(shè)地省級(jí)主管部門。備案通過(guò)國(guó)家建立的項(xiàng)目在線監(jiān)管平臺(tái)辦理。

  什么樣的產(chǎn)能可用于置換？2018年1月1日以后在省級(jí)工業(yè)和信息化主管部門門戶網(wǎng)上公告關(guān)停退出的產(chǎn)能。已超過(guò)國(guó)家明令淘汰期限的落后產(chǎn)能，已享受獎(jiǎng)補(bǔ)資金和政策支持的退出產(chǎn)能，無(wú)生產(chǎn)許可的水泥熟料產(chǎn)能，這三類產(chǎn)能不得用于產(chǎn)能置換。用于置換的產(chǎn)能指標(biāo)不得重復(fù)使用，即俗稱的“一女多嫁”。對(duì)于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備所規(guī)定窯徑3米及以下水泥機(jī)立窯(2012年)、干法中空窯（生產(chǎn)高鋁水泥、硫鋁酸鹽水泥等特種水泥除外）、立波爾窯、濕法窯中，機(jī)立窯應(yīng)于2012年年底前淘汰，其他窯為國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策已明令淘汰或立即淘汰。以上落后產(chǎn)能不能用于產(chǎn)能置換。但在以往產(chǎn)能置換中也曾有過(guò)此類情況出現(xiàn)。

  產(chǎn)能可否異地置換？國(guó)發(fā)41號(hào)文件在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局中肯定為，支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢(shì)企業(yè)和更具比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集中，推動(dòng)形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。2015年4月，工信部下發(fā)《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號(hào)，文件有效期至2017年12月31日）。文件再次明確，支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢(shì)企業(yè)和更具比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集中，推動(dòng)形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。鼓勵(lì)各地積極探索實(shí)施政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)能置換指標(biāo)交易。2016年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕34號(hào)）規(guī)定，2017年底前，暫停實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料產(chǎn)能置換。2018年起則按新《實(shí)施辦法》要求，產(chǎn)能置換應(yīng)有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，需跨省、自治區(qū)、直轄市開展置換的，產(chǎn)能指標(biāo)應(yīng)由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地省級(jí)主管部門分別核實(shí)確認(rèn)，在各自門戶網(wǎng)上公告。從已公布省區(qū)市產(chǎn)能置換辦法看，有些省依據(jù)本地區(qū)規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整安排，不允許外省產(chǎn)能置換進(jìn)來(lái)。

  用于置換的產(chǎn)能如何確定？新《實(shí)施辦法》明確，依據(jù)項(xiàng)目備案或核準(zhǔn)文件上的設(shè)計(jì)產(chǎn)能確定。用于置換的生產(chǎn)線在其生產(chǎn)過(guò)程中，由于種種原因（包括虛報(bào)）產(chǎn)能不能或不可能達(dá)產(chǎn)，此時(shí)，用于置換的產(chǎn)能不按設(shè)計(jì)產(chǎn)能確定，采取產(chǎn)能推算方式，即按窯外徑推算確定。由于文件將生產(chǎn)線投產(chǎn)后事實(shí)上不能達(dá)產(chǎn)情況之下的產(chǎn)能值與在此情況下，如何使用窯徑推算方法確定可用于置換的產(chǎn)能值時(shí)，都用了實(shí)際產(chǎn)能一詞，嚴(yán)密性上有點(diǎn)欠缺。因?yàn)橥耆梢圆簧婕暗綄?shí)際產(chǎn)能，即用于置換的產(chǎn)能依據(jù)項(xiàng)目備案或核準(zhǔn)文件上的設(shè)計(jì)產(chǎn)能確定。如果設(shè)計(jì)產(chǎn)能大于按文件所附“水泥熟料產(chǎn)能換算表”以水泥回轉(zhuǎn)窯外徑推算的水泥熟料產(chǎn)能時(shí)，用于置換的產(chǎn)能按換算表推算確定。

  《實(shí)施辦法》規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)地省級(jí)主管部門負(fù)責(zé)核實(shí)確認(rèn)產(chǎn)能置換方案的真實(shí)性、合規(guī)性，并在部門門戶網(wǎng)上公示無(wú)異議后予以公告。需跨省、自治區(qū)、直轄市開展置換的，產(chǎn)能指標(biāo)應(yīng)由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地省級(jí)主管部門分別核實(shí)確認(rèn)，在各自門戶網(wǎng)上公告?！镀髽I(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，備案通過(guò)國(guó)家建立的項(xiàng)目在線監(jiān)管平臺(tái)辦理。文件都以行政法規(guī)形式確立了在線平臺(tái)、部門門戶網(wǎng)的法律地位。

  國(guó)發(fā)41號(hào)文件和工信部127號(hào)文件中都提出了有效產(chǎn)能概念，即支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢(shì)企業(yè)和更具比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集中。有效產(chǎn)能應(yīng)是指非落后產(chǎn)能，即不能是產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰類產(chǎn)能、不能是生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的產(chǎn)能、不能是能耗、環(huán)保、安全、技術(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)能、更不能是違規(guī)建設(shè)的產(chǎn)能。簡(jiǎn)言之，有效產(chǎn)能必須是合規(guī)合法的產(chǎn)能。

  在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，供給適度大于需求是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提，有利于調(diào)節(jié)供需，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新。但產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴(yán)重超過(guò)有效需求時(shí)，就是產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。產(chǎn)品生產(chǎn)能力是指合規(guī)合法產(chǎn)能。當(dāng)產(chǎn)能利用率在合理區(qū)間內(nèi)時(shí)，總會(huì)有一部分競(jìng)爭(zhēng)力較弱的生產(chǎn)能力日子不太好過(guò)，直接表現(xiàn)為企業(yè)產(chǎn)能利用率低，利潤(rùn)低下，甚至虧損。如市場(chǎng)回暖時(shí)，日子稍微好過(guò)些。這部分產(chǎn)能不能算作無(wú)效產(chǎn)能。能進(jìn)入產(chǎn)能帳本的產(chǎn)能應(yīng)是合規(guī)合法產(chǎn)能，即有效產(chǎn)能。對(duì)“僵尸”企業(yè)產(chǎn)能本就不應(yīng)該入產(chǎn)能帳本。

  企業(yè)投資項(xiàng)目依法依規(guī)由企業(yè)自主決策。水泥企業(yè)依托現(xiàn)有裝置向超低排放10、50、100目標(biāo)治污減排投資項(xiàng)目，不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。依托現(xiàn)有裝置追趕行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”（2017年第一名葉城天山水泥有限責(zé)任公司可比熟料綜合能耗95.7kgce/t）節(jié)能降耗投資項(xiàng)目，不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。依托現(xiàn)有裝置以達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)化一級(jí)，在有限空間實(shí)施代替人工作業(yè)減少事故等投資項(xiàng)目，不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。企業(yè)自主決策，認(rèn)為通過(guò)自行或聯(lián)合重組方式減量置換新建生產(chǎn)線能取得合理投資回報(bào)，生產(chǎn)線升級(jí)了，節(jié)能減排了，兼顧協(xié)同處置了，使競(jìng)爭(zhēng)乏力的過(guò)剩產(chǎn)能盡快退出了，為化解產(chǎn)能盡了一份力，有什么不可行的呢？更進(jìn)一步說(shuō)，企業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，甚至跨行業(yè)合規(guī)合法投資行為都是企業(yè)自主權(quán)。

  在5月2日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理明確要求，將企業(yè)開辦時(shí)間和工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間壓減一半以上，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。李克強(qiáng)指出，落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署和《政府工作報(bào)告》任務(wù)，深化“放管服”改革，解決營(yíng)商環(huán)境中存在的企業(yè)開辦和工程建設(shè)項(xiàng)目審批效率低、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題，有利于降低制度性交易成本、激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新活力。有關(guān)部門必須下大力氣解決，該減必須減。

  《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》使水泥企業(yè)的投資行為有章可循，有法可依。主管部門依法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，符合深化“放管服”改革精神。沒(méi)有必要對(duì)水泥企業(yè)合法合規(guī)投資行為再加?xùn)艊鷻凇?