[評(píng)論]新疆PPP項(xiàng)目“停工”——基建投資增速下降，今年水泥需求有可能下滑

  近期，各大自媒體不約而同地發(fā)布關(guān)于“新疆PPP項(xiàng)目全線停工”的文章，這到底是空穴來(lái)風(fēng)還是確有其事？PPP項(xiàng)目中占據(jù)較大比例的、交通運(yùn)輸、市政工程等基建項(xiàng)目，對(duì)于上游建材行業(yè)，如水泥的需求至關(guān)重要。而過去新疆長(zhǎng)期依靠基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式?jīng)Q定了該區(qū)域的投資情況受到業(yè)內(nèi)眾多人士關(guān)注。

  縱觀外界紛紜的消息和解讀，筆者提出了以下幾個(gè)觀點(diǎn)：

  一、并非針對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)展，癥結(jié)在于防控政府負(fù)債，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展仍是利好

  PPP項(xiàng)目清庫(kù)并非驟然而起，2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布了92號(hào)文，表明要“防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量”，要求“各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作”。2018年4月27日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》。此次對(duì)示范項(xiàng)目的處理分為三類，第一類“退庫(kù)項(xiàng)目”既退庫(kù)也退示范，第二類“退示范項(xiàng)目”只退示范不退庫(kù)，第三類“整改項(xiàng)目”則保留在示范項(xiàng)目清單中，根據(jù)整改情況決定是否繼續(xù)保留在示范項(xiàng)目清單。據(jù)統(tǒng)計(jì)有84個(gè)示范項(xiàng)目發(fā)生變動(dòng)，其中30個(gè)同時(shí)移出項(xiàng)目庫(kù)和示范項(xiàng)目名單，在前三批697個(gè)示范項(xiàng)目中占比約4.3%；54個(gè)調(diào)出示范項(xiàng)目名單，占比約7.7%。此次通知中涉及到的新疆地區(qū)的項(xiàng)目有兩個(gè)，均為上述第一類，總投資金額為4.16億元。

  表1：新疆地區(qū)需規(guī)范處理PPP項(xiàng)目情況

  數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部

  經(jīng)過兩年快速發(fā)展，新疆PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)和投資額實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模擴(kuò)容。截至2017年9月末，財(cái)政部綜合信息管理平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)1124個(gè)，累計(jì)投資額12012億元，項(xiàng)目落地率位居全國(guó)第二，覆蓋14個(gè)地州市和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。此次清庫(kù)涉及到的新疆項(xiàng)目數(shù)量和總金額占比并不大。

  各種跡象表明，國(guó)家并沒有停止PPP的規(guī)劃，而只是為了將其納入規(guī)范管理。PPP作為一種先進(jìn)的制度，引入社會(huì)資本推動(dòng)公共領(lǐng)域的市場(chǎng)化，在關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目緩解政府財(cái)政的資金壓力，自2014年以來(lái)迅速發(fā)展，但相關(guān)法律制度尚不完善。實(shí)際發(fā)展過程中卻由于政府部門對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清、準(zhǔn)備不足，監(jiān)管不足等原因偏離了最初的目標(biāo)，不僅未能緩解地方政府的財(cái)政壓力，甚至成為某些企業(yè)的低成本融資平臺(tái)。針對(duì)早期發(fā)展的種種問題，92號(hào)文才應(yīng)運(yùn)而生，并最終在2018年3月31日?qǐng)?zhí)行完畢清庫(kù)程序。

  根據(jù)PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)程序，PPP項(xiàng)目可分為三種類型：1、儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)（包括：意向項(xiàng)目庫(kù)、備選項(xiàng)目庫(kù)、推介項(xiàng)目庫(kù)）；2、執(zhí)行項(xiàng)目庫(kù)。指已列入推介項(xiàng)目庫(kù)，并完成正式PPP合同簽署或已經(jīng)成立項(xiàng)目公司，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目；3、示范項(xiàng)目庫(kù)。指經(jīng)財(cái)政廳或相關(guān)機(jī)構(gòu)從執(zhí)行項(xiàng)目庫(kù)中擇優(yōu)選擇并適時(shí)向社會(huì)公開推廣的項(xiàng)目。其中儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)及執(zhí)行項(xiàng)目庫(kù)中尚未正式開工建設(shè)的項(xiàng)目由于政府和社會(huì)資本方還沒有實(shí)質(zhì)性投入，或者還在準(zhǔn)備階段，因此風(fēng)險(xiǎn)較小且可控。清庫(kù)意圖對(duì)盲目上馬的眾多項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，這次整改的重點(diǎn)可能會(huì)是尚未開工建設(shè)的，對(duì)于已經(jīng)正常開工建設(shè)的項(xiàng)目，若直接叫停，使政府財(cái)政和民營(yíng)資本蒙受損失的可能性并不大。

  相關(guān)法規(guī)的完善已經(jīng)提上日程。近日，中國(guó)政府網(wǎng)公布《國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃》，將PPP條例列入立法工作計(jì)劃。盡管短期內(nèi)政策的頻繁出臺(tái)會(huì)讓粗放成長(zhǎng)的PPP剎住腳步，經(jīng)歷陣痛，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，法制的完善會(huì)讓PPP市場(chǎng)發(fā)展更健康、更有效率、更可持續(xù)。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作也在有序推進(jìn)，金融機(jī)制的完善能夠補(bǔ)充PPP的融資渠道。

  二、投資拉動(dòng)非長(zhǎng)久之策，徹底改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的信號(hào)更值得引起重視

  盡管PPP清庫(kù)對(duì)新疆PPP發(fā)展并無(wú)重大影響，但引發(fā)熱議的原因恐怕沒有那么單純。3月26日，新疆召開全區(qū)干部大會(huì)，新疆自治區(qū)黨委書記陳全國(guó)在大會(huì)上部署了一系列防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的措施，大會(huì)上稱，要“堅(jiān)決破除唯GDP論”，徹底扭轉(zhuǎn)“錯(cuò)誤落后的發(fā)展觀念”，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。這是自2017年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2018年3月的全國(guó)兩會(huì)提出“高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)后，首次有地方官員將過去的發(fā)展方式定義為“錯(cuò)誤落后的發(fā)展觀念”。據(jù)網(wǎng)媒刊載，新疆發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布3月28日，新疆發(fā)改委召開自治區(qū)發(fā)展改革委防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專題會(huì)議。會(huì)議提出，全面清理2017年、2018年兩年國(guó)家及自治區(qū)下達(dá)的補(bǔ)助資金項(xiàng)目。對(duì)已開工建設(shè)且形成政府債務(wù)或政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目，必須在規(guī)定期限內(nèi)償還化解政府債務(wù)或政府隱性債務(wù)，否則必須立即停止項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于目前已開展前期工作的建設(shè)項(xiàng)目，凡是資金來(lái)源落實(shí)不了的，一律不得上報(bào)，一律不予受理。對(duì)于列入“十三五”規(guī)劃尚未實(shí)施的項(xiàng)目，重新審視，對(duì)地方配套資金無(wú)法落實(shí)的項(xiàng)目要堅(jiān)決予以調(diào)減。3月27日新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局發(fā)出《關(guān)于暫停開發(fā)區(qū)2016年-2017年政府類項(xiàng)目的通知》文章，該通知決定對(duì)2016年、2017年政府投資類所有續(xù)建及未開工建設(shè)項(xiàng)目一律停止施工，并啟動(dòng)排查梳理工作，對(duì)所有在建項(xiàng)目逐一排查建檔。資金反應(yīng)更加直接，1月份21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，某銀行目前已全面暫停包括資本金融資和項(xiàng)目貸款在內(nèi)的所有PPP融資業(yè)務(wù)，進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)排查，暫停期或延續(xù)至今年3月。四大行中中行對(duì)PPP態(tài)度明顯收緊，建設(shè)銀行和工商銀行對(duì)PPP項(xiàng)目并未叫停，但態(tài)度轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎。

  盡管目前還未有官方的文件和消息發(fā)布，但可以想見，在資金緊張、從源頭杜絕新增政府債務(wù)的要求之下，未來(lái)不合規(guī)的、不適合發(fā)展PPP模式的、會(huì)增加政府隱性負(fù)債的等風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目都將會(huì)受到遏制，PPP整體發(fā)展速度放緩。遙想去年年初，新疆自治區(qū)政府副秘書長(zhǎng)、自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局黨組書記、局長(zhǎng)許斌在2016年新疆國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況新聞發(fā)布會(huì)表示，自治區(qū)黨委、人民政府確定2017年全區(qū)固定資產(chǎn)投資1.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)幅度達(dá)50%以上，當(dāng)下引爆媒體眼球。一年過去，2017年固定資產(chǎn)投資實(shí)際完成額僅達(dá)1.18億元，增長(zhǎng)率為20.0%，與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。依靠投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必然不是長(zhǎng)久之策，加上新疆地區(qū)本身水泥產(chǎn)能長(zhǎng)年過剩，未來(lái)新疆區(qū)域的水泥需求增長(zhǎng)可能會(huì)進(jìn)一步放緩，這值得引起企業(yè)家、行業(yè)專家、投資人等的重視，及時(shí)跟蹤市場(chǎng)，調(diào)整策略，做好前瞻性布局。

  三、2018年：從基建角度看新疆水泥行業(yè)

  2017年新疆固定資產(chǎn)投資固定資產(chǎn)投資額為11,795.64億元，比上年增長(zhǎng)20.0%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資5,313.90億元，增長(zhǎng)42.4%。2017年基礎(chǔ)設(shè)施投資各項(xiàng)明細(xì)數(shù)據(jù)尚未公布，根據(jù)2016年度來(lái)看，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資占比最大，根據(jù)以往的水平和媒體相關(guān)報(bào)道推測(cè)交通運(yùn)輸業(yè)、水利環(huán)境和公共設(shè)施管理行業(yè)投資總額可能在4100億元左右。2018年初新疆提出的基礎(chǔ)設(shè)施投資目標(biāo)為4500億元，該計(jì)劃與2017年實(shí)際投資額比較接近，即便全部完成，增速距離2017年的42.4%也有大幅的回落。

  圖1： 2016年新疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資占比情況

  數(shù)據(jù)來(lái)源：新疆統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)水泥網(wǎng)，中國(guó)水泥研究院

  另一方面，新疆地區(qū)每萬(wàn)元投資水泥產(chǎn)量逐年下滑，2017年受到投資高速增長(zhǎng)的拉動(dòng)，水泥產(chǎn)量有所回升，但水泥產(chǎn)量的增速不及投資的增速。因此盡管投資仍在增長(zhǎng)，水泥產(chǎn)量在2013年達(dá)到峰值后就再也未能回到當(dāng)時(shí)的水平。2018年投資增速下滑已是大概率事件，此次政府項(xiàng)目停工實(shí)際執(zhí)行力度如何，重點(diǎn)基建項(xiàng)目能否免受影響，還需跟蹤觀察。樂觀的情況下，水泥需求或能與去年保持穩(wěn)定，若受到政府停工的不利影響，今年全年的水泥需求將會(huì)雪上加霜，有下滑的可能性。

  圖2： 新疆地區(qū)固定資產(chǎn)投資與水泥產(chǎn)量情況

  數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)水泥網(wǎng)，中國(guó)水泥研究院