萬億級特別國債發(fā)行呼聲漸高，是否發(fā)、如何用？

經(jīng)濟下行壓力加大，發(fā)行特別國債來擴大投資消費呼聲漸高，但是否再度啟用這一非常規(guī)工具各方觀點不一

受新一輪疫情、國際局勢變化等超預期因素影響，經(jīng)濟下行壓力加大，企業(yè)困難增多。為此，積極財政政策正靠前發(fā)力，這包括退稅、專項債發(fā)行均明顯提速。與此同時，財政部正抓緊謀劃增量政策工具。特別國債毫無疑問是增量政策工具可選項，且近來呼聲漸高。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒是支持今年發(fā)行特別國債的專家之一。他告訴第一財經(jīng)，當前經(jīng)濟面臨疫情反彈、地產下行、輸入性通脹、歐美貨幣政策收緊的四重風險，中低收入人群、小微企業(yè)、餐飲旅游等行業(yè)，以及基層政府均面臨困境。中央要求抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，建議盡快發(fā)行2萬億元特別國債，用于投資基建、補貼特定低收入人群和支持抗疫。

當然，也有專家認為現(xiàn)在還未到動用特別國債時機，面對當前形勢可以優(yōu)先選擇常規(guī)的財政政策工具，這包括加大盤活動用財政存量資金，調整預算適度提高赤字增加普通國債或地方債等。當常規(guī)政策工具不足以應對后期經(jīng)濟形勢時，再動用特別國債這一特殊、非常規(guī)政策工具。

時隔兩年特別國債重來？

對普通百姓來說，最近一次知曉特別國債是大概兩年前的2020年5月下旬。彼時，面對突如其來的新冠疫情沖擊，包括中國在內的世界經(jīng)濟嚴重衰退，國內消費、投資、出口、財政收入均下滑，基層財政收支矛盾加劇。

為此在推遲召開的2020年5月下旬的全國兩會上，中國推出一攬子政策應對工具，其中之一正是發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，用于地方公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關支出。這是特殊時期的特殊舉措。

受疫情擴散、俄烏沖突等超預期因素影響，中國當前經(jīng)濟下行壓力明顯加大，而這也是部分專家呼吁發(fā)行特別國債的重要原因。

羅志恒表示，當前經(jīng)濟面臨四大風險。一是3月以來國內疫情多點散發(fā)，不僅在短期內影響企業(yè)、居民等市場主體的生產生活，還進一步惡化了市場預期，經(jīng)濟下行壓力明顯加大。二是房地產下行勢大力沉，預期低迷背景下居民購房意愿與購房能力均受到限制，商品房銷售仍然低迷，1-4月商品房銷售面積和銷售額同比下降20.9%和29.5%。三是輸入性通脹已體現(xiàn)在快速攀升的PMI價格分項指數(shù)，中小企業(yè)經(jīng)營成本上升。四是全球流動性收緊、中美政策錯位將引發(fā)資本外流以及資本市場受壓制等影響。

4月份部分經(jīng)濟數(shù)據(jù)明顯回落，尤其是受8000億元留抵退稅等影響，財政收入明顯下滑，基層財政收支矛盾加大。財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前4個月地方一般公共預算本級收入同比下降3.9%，地方政府性基金預算本級收入同比下降28.8%。

為了應對經(jīng)濟下行壓力，中央要求在加快落實已經(jīng)確定的退稅減稅降費等政策同時，要抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，把握好目標導向下政策的提前量和冗余度。接受第一財經(jīng)采訪的多位財稅專家普遍認為，特別國債顯然是財政政策增量工具可選項。

平安證券首席經(jīng)濟學家鐘正生認為，疫情在沖擊財政收入的同時，穩(wěn)增長和常態(tài)化防疫對財政支出的訴求上升，加之退稅和土地市場低迷，若沒有特別國債等增量工具，年內積極財政發(fā)力或將面臨較大約束。目前來看，今年發(fā)行特別國債的必要性上升，時間在可能在三季度。

中國社會科學院金融研究所副所長張明表示，針對目前市場主體缺乏需求的問題，這時候尤其需要財政政策發(fā)力?？紤]到今年的特殊情況，建議財政部發(fā)行大規(guī)模特別國債。

中國財政學會副秘書長馮俏彬告訴第一財經(jīng)，最近關于發(fā)行特別國債的呼聲挺高，各方希望用這筆資金來拉動消費、擴大投資。從必要性來看確實越來越明顯，但當前能否推出還需要觀察。

“特別國債之所以特別，是在于經(jīng)濟遭遇特殊的、突發(fā)性、重大的沖擊，通過日常財政政策工具難以解決時，才會動用特別國債工具，而且特別國債需要相應的資產去對應，因此是否動用特別國債仍需統(tǒng)籌經(jīng)濟形勢、財政收支狀況等考慮?！瘪T俏彬說。

中國社會科學院大學教授吉富星告訴第一財經(jīng)，特別國債是特殊時期的應對舉措，不是常規(guī)政策工具，不建議頻繁使用，可以作為財政增量工具的備選項。在面對經(jīng)濟下行壓力下，可以優(yōu)先動用常規(guī)增量財政政策工具，比如，首先目前政府債務余額距離限額還有較大空間，可以動用存量額度空間。另外可以考慮加強跨周期調節(jié)，通過人大批準后，將明年部分專項債額度提前到今年使用。

羅志恒表示，與增發(fā)國債或者增加專項債額度等常規(guī)工具不同，特別國債用途明確、發(fā)行相對靈活、不計入赤字。

“我國分別在1998年、2007年和2020年三次新發(fā)特別國債，分別補充四大商業(yè)銀行資本金、注冊成立中投公司管理外匯和應對疫情沖擊，對穩(wěn)定國家經(jīng)濟與金融市場起到重要作用。其中，前兩次特別國債發(fā)行均由國務院提請人大常委會審議增發(fā)，反映了特別國債發(fā)行相對靈活、審批流程高效的特點。同時，特別國債由中央財政統(tǒng)一發(fā)行，不計入財政赤字。”羅志恒說。

投向基建、抗疫、民生

盡管各方對于當前是否發(fā)行特別國債有不同看法，但作為可選的增量工具，對特別國債投向探討依然有益。

2020年1萬億元特別國債投向主要分為基建和抗疫兩大方向。具體來看，基建方面細分為12個領域，分別是公共衛(wèi)生體系建設、重大疫情防控救治體系建設、糧食安全、能源安全、應急物資保障、產業(yè)鏈改造升級、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境治理、交通基礎設施建設、市政基礎設施建設、重大區(qū)域規(guī)劃基礎設施建設和其他基礎設施建設。

在抗疫相關支出方面，細分為6個領域，分別是減免房租補貼、重點企業(yè)貸款貼息、創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息、援企穩(wěn)崗補貼、困難群眾基本生活補助和其他抗疫相關支出。

財政部曾總結特別國債政策效果為四大方面，這分別是進一步補齊公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護等領域基礎設施短板，積極帶動社會投資，有力拉動經(jīng)濟增長。支持開展公立醫(yī)院改造升級、購買核酸檢測試劑、加強應急物資儲備等疫情防控工作。推動落實減免企業(yè)房租、創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息、援企穩(wěn)崗等政策，為市場主體紓困解難，推動企業(yè)復工復產。安排資金解決基層特殊困難，進一步緩解地方財政收支壓力，增強基層財政保障能力。

目前來看，專家建言今年特別國債投向與2020年相近，但各有側重。

羅志恒建議，今年可發(fā)行2萬億特別國債，專項用于三大任務。一是支持基建，對沖總需求快速下行，確保宏觀大盤穩(wěn)定，確保預期和信心穩(wěn)定；二是對特定低收入人群而非全體居民發(fā)放現(xiàn)金，將有限資金用在刀刃上，促進消費或提高其抗風險能力，確保社會和人心穩(wěn)定；三是支持各地常態(tài)化核酸檢測等疫情防控舉措，緩解基層壓力。

張明建議，今年發(fā)行特別國債可用來做三件事。一是給受疫情沖擊比較大的中低收入群體直接發(fā)消費券。二是給受疫情沖擊比較嚴重的中小企業(yè)直接發(fā)放補貼。三是用特別國債募集資金支持地方政府重大基建項目建設。

吉富星表示，對于發(fā)行特別國債是側重于投向基建促進投資，還是側重于給消費者發(fā)放補貼拉動消費，各方看法不同。他認為，特別國債可能主要還是投向基建拉動投資，而民生保障方面更多可以通過財政轉移支付來面向特困人群，不宜搞“直升機撒錢”，這樣做效果可能并不好。

專家認為，中國作為一個發(fā)展中國家，可用財力有限，直接給居民發(fā)錢在實操中難以做到，也會導致財政不可持續(xù)，而且各地經(jīng)濟發(fā)展水平、消費水平等不一，會導致不公平。