市場(chǎng)化法制化去產(chǎn)能需解好兩個(gè)不等式

  李克強(qiáng)總理在7月27日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中關(guān)于市場(chǎng)化化、法制化去產(chǎn)能的部署，不僅進(jìn)一步彰顯了中央加快去產(chǎn)能的決心，同時(shí)也是對(duì)行政化去產(chǎn)能方式的糾偏。

  客觀地看，產(chǎn)能過剩并非經(jīng)濟(jì)社會(huì)的偶然現(xiàn)象，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種必然和經(jīng)常表現(xiàn)；而且，也并非中國的特有的“煩惱”，恰如西方的農(nóng)場(chǎng)主會(huì)“倒牛奶”，中國的奶農(nóng)也會(huì)干同樣的事，這與“性本惡”無關(guān)，而是市場(chǎng)使然。

  盡管“去產(chǎn)能”與“倒牛奶”顯然是兩回事，但背后都有一雙同樣的手——市場(chǎng)機(jī)制。只不過這雙手作用的方式、力度和效果因市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境的不同而異。

  在健全的市場(chǎng)機(jī)制下，產(chǎn)能過剩應(yīng)該是相對(duì)的、短暫的，至多是周期性的；在價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)下，市場(chǎng)供給與需求會(huì)自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)“不均衡——均衡——不均衡”的鐘擺式運(yùn)動(dòng)。但在中國，由于政策性、體制性因素的介入，市場(chǎng)機(jī)制被行政機(jī)制扭曲，產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中長期存在的“毒瘤”，表現(xiàn)為長期性的、結(jié)構(gòu)性矛盾，已成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要障礙。

  惟有挖去產(chǎn)能過剩這顆“毒瘤”，經(jīng)濟(jì)的供血與造血功能才能恢復(fù)正常。這或是決策層將“去產(chǎn)能”列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首的原因吧。

  李克強(qiáng)總理就如何化解過剩產(chǎn)能，曾明確提出要抓好三項(xiàng)任務(wù)，即嚴(yán)控增量、主動(dòng)減量、優(yōu)化存量。而如何按照市場(chǎng)化、法制化的原則推進(jìn)去產(chǎn)能工作，顯然并非一道簡單的算術(shù)題，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)資源最優(yōu)化配置問題，其中包括兩個(gè)不等式組成的約束條件。

  其一：宏觀過剩≠微觀過剩

  這是一個(gè)顯然的不等式。但這個(gè)不等式要告誡我們的是，在去產(chǎn)能問題上，我們必須厘清宏觀與微觀、政府與市場(chǎng)、行政與法律的關(guān)系。

  我們首先需要弄清楚的是，什么是產(chǎn)能過剩？一般認(rèn)為，產(chǎn)能是現(xiàn)有生產(chǎn)能力、在建生產(chǎn)能力和擬建生產(chǎn)能力的總和，而產(chǎn)能過剩指的是生產(chǎn)能力總和大于消費(fèi)能力總和的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。

  顯然，基于生產(chǎn)能力總和與消費(fèi)能力總和對(duì)比的產(chǎn)能過剩應(yīng)該是一個(gè)宏觀的概念，產(chǎn)能過剩根本上是一個(gè)宏觀性問題，通常意義上的產(chǎn)能過剩應(yīng)該是宏觀過剩。因?yàn)槲覀兎治龊吞接懏a(chǎn)能過剩問題是基于對(duì)生產(chǎn)能力與消費(fèi)能力的比較，而消費(fèi)是一個(gè)全社會(huì)的概念，消費(fèi)的全社會(huì)性決定了與之對(duì)應(yīng)的產(chǎn)能也應(yīng)是全社會(huì)的。唯有從宏觀上、整體上才可能對(duì)某種產(chǎn)能是否過剩形成總體判斷，這種研究和判斷才會(huì)有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

  但宏觀又脫離不了微觀，宏觀產(chǎn)能過剩是對(duì)微觀產(chǎn)能過剩的總括和歸集，宏觀過剩產(chǎn)能的壓減需要依托微觀產(chǎn)能的壓減。

  那么問題來了：宏觀意義上的產(chǎn)能過剩是如何產(chǎn)生的，是微觀過剩的簡單加總嗎？“去產(chǎn)能”又是如何分解落實(shí)到微觀主體？

  一方面，宏觀層面的產(chǎn)能過剩能否真正反映微觀主體的產(chǎn)能過剩狀況？

  目前，國際上尚無對(duì)產(chǎn)能過剩的科學(xué)界定。歐美等國家一般用產(chǎn)能利用率或設(shè)備利用率作為產(chǎn)能是否過剩的評(píng)價(jià)指標(biāo)。設(shè)備利用率的正常值在79%~83%之間，超過90%則認(rèn)為產(chǎn)能不夠，有超設(shè)備能力發(fā)揮現(xiàn)象。若設(shè)備開工低于79%，則說明可能存在產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。我國理論界與實(shí)務(wù)部門在產(chǎn)能過剩的界定與判斷標(biāo)準(zhǔn)方面也多有分歧。有學(xué)者提出產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)下滑、企業(yè)盈利能力大幅度下滑、行業(yè)供給超過了行業(yè)需求等判斷產(chǎn)能過剩的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也有專家對(duì)判定行業(yè)嚴(yán)重過剩給出了庫存、產(chǎn)銷率、價(jià)格、虧損面等六項(xiàng)指標(biāo)?？傮w上，我國在判斷產(chǎn)能過剩方面是借鑒歐美等西方國家的做法，采用產(chǎn)能利用率，結(jié)合行業(yè)的產(chǎn)銷、財(cái)務(wù)等指標(biāo)來衡量是否過剩和過剩程度。

  產(chǎn)能過剩評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的不確定性無疑將影響過剩產(chǎn)能化解的有效性，造成宏觀與微觀的偏離。權(quán)且撇開產(chǎn)能過剩標(biāo)準(zhǔn)問題，從產(chǎn)能過剩壓減指標(biāo)的形成看，其大抵路徑是由下而上、再由上而下，即：先由各個(gè)省區(qū)市政府主管部門根據(jù)國家淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能的指導(dǎo)意見，對(duì)轄內(nèi)相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)能摸底，形成擬淘汰和化解的產(chǎn)能計(jì)劃，以及計(jì)劃淘汰的企業(yè)名單、主體設(shè)備（生產(chǎn)線）和產(chǎn)能，上報(bào)國家有關(guān)主管部門；國家有關(guān)部門根據(jù)各地區(qū)申報(bào)的淘汰和化解產(chǎn)能計(jì)劃，下達(dá)年度淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能指標(biāo)目錄。

  這種路徑勢(shì)必暗藏各地區(qū)申報(bào)的過剩產(chǎn)能數(shù)與實(shí)際數(shù)存在較大差異的可能。出于各種動(dòng)機(jī)，企業(yè)、地方政府都可能存在少報(bào)或多報(bào)的情況。一般情況下，申報(bào)數(shù)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際數(shù)。除了主觀上對(duì)壓減產(chǎn)能的消極導(dǎo)致少報(bào)、瞞報(bào)外，還可能由于統(tǒng)計(jì)制度與技術(shù)方面的問題造成漏報(bào)。比如一些實(shí)際處于停產(chǎn)的企業(yè)，按照規(guī)上工業(yè)統(tǒng)計(jì)口徑，產(chǎn)值為零，相應(yīng)的產(chǎn)能也不納入統(tǒng)計(jì)。

  但也不排除多報(bào)的情況。比如前不久媒體曝出的全國各地申報(bào)的煤炭、鋼鐵行業(yè)壓減產(chǎn)能目標(biāo)遠(yuǎn)超國家目標(biāo)即是鮮明的例證。國家提出的去產(chǎn)能目標(biāo)是：煤炭、鋼鐵行業(yè)未來3年至5年內(nèi)分別壓縮產(chǎn)能5億噸左右和1億-1.5億噸。但各地申報(bào)的目標(biāo)顯然遠(yuǎn)超國家目標(biāo)，僅河北省壓減鋼鐵產(chǎn)能目標(biāo)就達(dá)1億噸，而晉陜蒙三大煤炭主產(chǎn)區(qū)要化解的煤炭產(chǎn)能已經(jīng)接近4.8億噸。這種情況，表面看是好事，反映了地方壓減力度遠(yuǎn)超國家預(yù)期；實(shí)則反映了地方政府的某種利益沖動(dòng)，比如國家明確用于化解產(chǎn)能過剩的1000億專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金所產(chǎn)生的誘惑力。同時(shí)也反映了宏觀產(chǎn)能過剩與微觀產(chǎn)能過剩的差距之大，反映了化解過剩產(chǎn)能的壓力或?qū)⑦h(yuǎn)超我們的想象。

  另一方面，地方政府上報(bào)的計(jì)劃淘汰落后產(chǎn)能、壓降產(chǎn)能企業(yè)名單、主體設(shè)備（生產(chǎn)線）目錄是如何出來的，又是如何落實(shí)分解的？從統(tǒng)計(jì)申報(bào)到落實(shí)化解，中間是否體現(xiàn)了市場(chǎng)原則，體現(xiàn)了對(duì)作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)益的尊重與保護(hù)？[Page]

  從政策設(shè)計(jì)角度，過剩產(chǎn)能是一個(gè)總體概念，是由諸多獨(dú)立自主的企業(yè)的產(chǎn)能組成。具體到單個(gè)企業(yè)，其產(chǎn)能利用率情況則千差萬別，有些企業(yè)產(chǎn)能明顯過剩，也有些企業(yè)或許并沒感受到、實(shí)際上也不存在過剩問題。這種情況下，讓誰壓、壓多少？其實(shí)并沒有充分的理由。

  對(duì)于任何一個(gè)企業(yè)而言，無論其規(guī)模大小，作為依法設(shè)立的、獨(dú)立的市場(chǎng)主體，如果產(chǎn)銷正常、庫存也合理，并不存在實(shí)質(zhì)的過剩問題，憑什么要求其壓縮產(chǎn)能、打破自己的飯碗？如果用行政手段推動(dòng)企業(yè)壓減產(chǎn)能，依據(jù)又何在，是否會(huì)存在選擇性方面的道德風(fēng)險(xiǎn)問題？如果靠市場(chǎng)，企業(yè)主動(dòng)壓降的動(dòng)力又在那里？這一問題處理的好與不好，關(guān)系到政府公信力問題，并可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定性問題。

  如果僅從產(chǎn)能過剩的角度看，大型國有企業(yè)恰恰是產(chǎn)能過剩的重災(zāi)區(qū)，是化解過剩產(chǎn)能的關(guān)鍵。實(shí)踐表明，國有企業(yè)微觀利益機(jī)制和約束機(jī)制不強(qiáng)，財(cái)務(wù)軟約束的狀況就越嚴(yán)重，產(chǎn)能過剩現(xiàn)象也越突出。為謀求政治利益或爭(zhēng)取政策支持，國有企業(yè)存在盲目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的激勵(lì)，導(dǎo)致或加劇產(chǎn)能過剩。

  盡管我們一直在強(qiáng)調(diào)要按市場(chǎng)化原則推進(jìn)產(chǎn)能過剩，但實(shí)踐中，在基層，淘汰落后產(chǎn)能、壓減過剩產(chǎn)能很容易異化為行政式的“攤派”。地方政府一般是按照壓“低、小、散”的思路進(jìn)行壓降過剩產(chǎn)能。從資源有效利用與配置、環(huán)境保護(hù)及集約發(fā)展等角度，這顯然無可厚非。但是，從市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的角度，這對(duì)中、小企業(yè)則顯失公允的。這種政策趨向，某種程度上是對(duì)大企業(yè)的保護(hù)，并可能因此強(qiáng)化企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能、做大規(guī)模的內(nèi)在沖動(dòng)，加劇產(chǎn)能過剩。今年以來，民間投資的快速下滑，是否有個(gè)中因素則不得而知。

  其二：過剩產(chǎn)能≠落后產(chǎn)能

  這個(gè)不等式其實(shí)并非恒定的，過剩產(chǎn)能可能是落后產(chǎn)能，也可能不是。一直以來，落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能都是被連用、串用甚至混用，可以說是如影隨形。落后產(chǎn)能多半屬于過剩產(chǎn)能，但也不盡然。二者既相互區(qū)別，又相互交織，互相轉(zhuǎn)化。

  一方面，落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能的判斷視角不在一個(gè)平面，適用的是完全不同的評(píng)價(jià)體系。落后產(chǎn)能判斷的基礎(chǔ)是技術(shù)，即根據(jù)生產(chǎn)技術(shù)水平或生產(chǎn)能力所造成的后果進(jìn)行判斷，當(dāng)生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝所代表的技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平，或能耗、排放等技術(shù)指標(biāo)高于行業(yè)平均水平，達(dá)不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其生產(chǎn)能力就是落后產(chǎn)能。而判斷產(chǎn)能過剩與否的基礎(chǔ)是市場(chǎng)，超過市場(chǎng)需求一定程度的產(chǎn)能即過剩產(chǎn)能。

  因此，不能把過剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能簡單畫等號(hào)，不能不加分析、簡單粗暴地把過剩產(chǎn)能當(dāng)落后產(chǎn)能砍。

  另一方面，落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能又是互相交織、互相包含、互相轉(zhuǎn)化的。過剩產(chǎn)能中，有許多產(chǎn)能特別是傳統(tǒng)行業(yè)的產(chǎn)能實(shí)際上屬于落后產(chǎn)能，而且隨著時(shí)間的推移，過剩產(chǎn)能將逐漸變成落后產(chǎn)能；落后產(chǎn)能往往是過剩的、面臨被淘汰的產(chǎn)能，落后產(chǎn)能的淘汰反過來既可能改善市場(chǎng)供求不均衡狀況、減輕產(chǎn)能過剩程度，也可能催生新的產(chǎn)能過剩。

  因此，要密切關(guān)注二者相互轉(zhuǎn)化的可能。須知，過剩產(chǎn)能無論屬于傳統(tǒng)還是新興，如果結(jié)構(gòu)不能及時(shí)優(yōu)化，過剩之后就可能向落后轉(zhuǎn)化。而在淘汰落后產(chǎn)能過程中，由于不切實(shí)際地新增先進(jìn)（或暫時(shí)先進(jìn)）產(chǎn)能，可能引致新的產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩狀況的進(jìn)一步惡化。特別是一些新興產(chǎn)業(yè)，譬如LED、鋰電池、光伏等產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)能過剩已非常明顯。而這些新興產(chǎn)業(yè)的快速過?，F(xiàn)象，往往與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。正是由于地方政府行政化的推進(jìn)與強(qiáng)刺激措施，如稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、低價(jià)供應(yīng)土地等，使企業(yè)高估盈利能力，一開始就置身與產(chǎn)能過剩中而不自知。

  值得關(guān)注的是，在淘汰落后產(chǎn)能過程中，現(xiàn)行的政策可能被異化而催生新的產(chǎn)能過剩。一些地方、一些企業(yè)利用國家關(guān)于“淘汰落后產(chǎn)能后，允許等量或減量上新項(xiàng)目”的政策，通過淘汰小項(xiàng)目、新上大項(xiàng)目，或淘汰一個(gè)項(xiàng)目、新上若干項(xiàng)目的手法，在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)變相大量上新項(xiàng)目。

  顯然，解好上述兩個(gè)不等式，辯證地看待落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能問題，是科學(xué)、合理實(shí)施政策調(diào)控，推進(jìn)市場(chǎng)化、法制化去產(chǎn)能的認(rèn)識(shí)前提。唯有解好這兩個(gè)不等式，我們才會(huì)更清醒地看到去產(chǎn)能的長期性、艱巨性與復(fù)雜性，才能在去產(chǎn)能的征途上蹄疾步穩(wěn)。

  關(guān)鍵是要厘清好政府與市場(chǎng)的邊界，“管好政府該管的”，實(shí)現(xiàn)直接強(qiáng)制型調(diào)控向間接誘導(dǎo)型調(diào)控轉(zhuǎn)變。在源頭上，要“管好政府的手”，防止由于地方政府過度干預(yù)和刺激所誘致的新的產(chǎn)能過剩；在去產(chǎn)能過程中，要把握好政府介入的角度和力度，無論是產(chǎn)能壓減對(duì)象、數(shù)量的確定，還是壓減方式的選擇，都應(yīng)盡量去行政化，核心是要尊重和保護(hù)被壓減對(duì)象的市場(chǎng)主體合法權(quán)益。通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、資源要素配置等機(jī)制的調(diào)節(jié)，以及制定嚴(yán)格且科學(xué)、合理的環(huán)保、能耗、安全、質(zhì)量、技術(shù)等法律法規(guī)，或是市場(chǎng)化、法制化去產(chǎn)能的有效路徑。